十二届全国人大代表吕忠梅等谈“环境与健康的法律监管”【3】

十二届全国人大代表、湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅

以法律形式规范责任，让每个部门都知道应该做什么

[主持人]：刚才提到能否借鉴国外的经验，要依靠自己国家的国情，您如何评价当前我国环境与健康的形势，您刚才说环境与健康立法是非常必要的，我们国家立法还有多远？什么时候实现？

【段小丽】：吕老师一直在呼吁这个，据我个人了解，1989年的《环境保护法》里面只提了一条，相当于是一个目标，并没有其他各个方面对人体健康做保障，万一受到侵害该怎么办。在总法里面，我不是特别清楚。

[主持人]：进一步的细则我们还是比较缺乏的。

【段小丽】：基本法里能够提到的话，对环境健康法的制定就会有一些依据。

[主持人]：吕老师今年是人大代表，您的议案也都围绕环境与健康法，您刚才说了立法非常有必要性。

[网友开着奔驰上强坛]:制定这个环境与健康法需要解决哪些问题？解决这些问题的条件是否具备？

【吕忠梅】：从两个方面来讲，我们中国的环境立法开始的时间比较早，最初的时候是1979年就制定了自己的环境保护法，后来到1982年有《水污染防治法》，1982年《海洋环境保护法》，1984年是《水法》，1987年是《大气法》，后面有了《固体废物法》等等。这30年来，如果说从立法来统计，中国的环境保护立法速度是远远快过其他法律的速度，比如《水污染防治法》已经经过了两次修订，《大气法》也经过了两次修订。我们要走一条避免先污染后治理的道路，但是30年下来，其实我们一方面是经济的快速发展，另外一方面是我们遭遇了世界性环境问题的双重叠加，他们经过了一百年这些问题才显现，并且是全球性的问题才显现，我们可能刚开始发展时全球性的问题就开始出现了。大家现在都感受到我们现在的环境不好，很多人也问，你这个法律有什么用？现在来看，《环境保护法》的体系，从目前来讲基本的环境污染要素都有了，但有三个比较大的问题：一是我们基本以控制污染，就是末端为主。二是我们以为保护城市环境为主，对农村不太关注。三是法律以行政监管为主，施法的程序，发动大家参与这块做得是不够的。现在最重要的问题是我们的环境保护立法，刚才朱老师讲到，开始大家在立法时都看到了，像日本那么严重的出了公害病，都是有的，其实真正的立法控制还是环境，对人体健康到底是什么样的影响，会不会对人体健康造成影响，这是很缺乏的。 现在我们正在做环保部的一个公益项目，就是重金属污染对人体健康危害法律的监管问题，我们进行了调研。我们有一个环境健康行动计划，18个部委，我们去调研，按照18个部委列的上面盖着公章的所有部门，到一个地级市，包括下面的县里面调查，你为环境健康承担了什么责任？很多人就说我们不知道还有这事。卫生和环保肯定是牵头的，我们去了以后他们说我们重点在“看病贵，看病难”，我们管的是医院怎么建立，我们管的是发医生的执照，这些人生病了来治疗就行了，他怎么发生，怎么得的这个病我们管不着，我就负责给他治病。这边我们就问环保，我们把环境标准执行好了，我们知道它会对人体健康产生危害，但我们不能说这个病就是因为环境造成的。 前面两位都讲过，从污染物排放到最终产生人体健康的损害后果，这里面涉及的过程是很长的，我们不讲个体性的差异，污染物排放到空气当中，排放到水里，最后通过大气沉降到土壤，通过灌溉到土壤，土壤转植物，植物又被牛、猪吃了，通过复杂的食物链关系才能对人体健康产生危害。在这个过程中涉及到很多环节。到底应该谁来管？出现了这个问题以后，卫生说我们管不着，环保也说我们管不着。在我们的环境保护立法当中，环保法说了保障人体健康，但是人体健康到底怎么保障呢？环境影响评价法规定要对环境进行评价，但是不对健康风险进行评价，我们只评价这个东西对于环境会不会带来影响，带来影响之后长期累积性的影响会不会产生健康风险？我们不知道，我们没有这样一个评价的体系，也没有这样一个评价项目。所以现在发生了很多群体性事件，尤其是儿童血铅事件，这是很明显的，事件发生以后我们组织调查组去调查，一调查他们都是达标排放的，老百姓就问，都是达标排放的为什么我的孩子血铅这么高呢？到底是标准出了问题还是监管出了问题，还是我的孩子出了问题呢？所以在很多的过程中，我们从法律的角度来讲，很多主体和主体之间的关系是没有理清楚的。 我们现有的《环境保护法》，以及现有的以环境为主、以城市为主，以行政监管手段为主的法律来面对真正的民生问题，真正的社会问题时就显得不够了。所以在这样的情况下，我们从国家行动计划，建立联合机制，我们立了很多项目，国家的科技项目，从基础的调查到标准的制定，做了很多，最终都要以法律的形式把它规范化、制度化，让每个人都知道这个部门应该做什么，能够做什么，如果不做会出现什么样的后果。从这个意义来讲，法律是非常有必要的。这次提出来要制定《环境健康法》，我的希望是既借鉴韩国已有的环境健康法的经验，还要针对中国目前出现的严重环境健康问题，认真梳理我们存在的问题，为什么法律不能很好地实施的问题来制定相应的制度，并建立体制机制，使得法律在保护人体健康方面能够起到作用。

[主持人]：您能不能综合地给阐述一下、总结一下，如果制定环境健康法需要解决哪些方面的问题？

【吕忠梅】：首先是环境保护的基本法，在基本法里面要以人的健康作为保障人体健康为立法目标，环境保护法是保障人体健康的法律，不是为保护环境而保护环境的法律，所以我们人的健康的保障要作为立法的唯一目的，就是我们为什么要制定法律，是为了人更好地生活。如果要建立一个以人为本的一部环境保护法，到底应该由谁来负责环境健康问题的整体协调，肯定政府负有责任，政府负有什么样的责任？政府的行政管理部门哪一个部门有责任？从大家现在研究的成果来看，如果环境健康问题必须要从源头，就是风险控制这个来讲，应该由环保部门牵头，就是相关的部门一起协同，对环境健康问题整体进行控制，这解决我们讲的体制的问题，这是在基本法里面。 《基本法》还要解决一个问题，要赋予公民环境权，每个人都有在健康的环境中生存的权利，如果身体健康因为环境污染所带来的危险，我们要主张权利，可以起诉、可以监督政府，所以我觉得在《基本法》里面这三个问题是必须要解决的。 在《基本法》问题解决之后，因为基本法不能很细致地把这些问题都规定到，我们就要制定一部专门的《环境与健康法》，在这里面第一个问题是依照基本法的规定，要把政府的环境健康责任规定下来，第二个问题是建立真正能够保护健康的环境管理体制，并且建立一个机制。第三个问题是要有一系列具体的制度，比如我们刚才说到的环境影响评价的健康风险，不仅要有健康风险评估体系，还要有健康评价标准。如果出现了环境健康的问题，在什么阶段应该采取什么样的措施，是长期措施还是短期措施，应该建立一种什么样的防控体系。出现了雾霾情况时，应急应该怎么办，谁来做这个事？企业的排污应该承担什么样的责任，公民如何去参与，当然最后还有一个最重要的就是法律责任体系，如果政府违法应该怎么追究，企业违法应该怎么追究，公民个人违法应该怎么追究。还有司法体系，如果我要去法院诉讼，申请损害赔偿应该怎么办，法律应该包括这么多内容。

[主持人]：朱老师有没有什么补充？

【朱彤】：我对环境健康法一方面支持，一方面也有顾虑。目前中国已经有很多环境保护法，但实施效果并不好。这当中存在普遍的有法不依的现象，有很多中国的现实问题在里面。一部新的法出来以后会不会同样会出现同样的后果，如果是这样的话法律本身的严肃性怎么体现出来？这是我一个很大的疑虑。当然推动一件事情往前走的时候，立一部法是非常重要的。 首先环境保护的主体是公众的健康，这是环境保护最重要的目标，也是它的主体。其次是它的责任谁来分担环境保护，如果通过这样一个法把这个讲得更清楚，会在一定程度上让过去很多有法不依的，可能因为责任不清楚而解决掉。要把政府从现在又是裁判员又是运动员的角色区分开来，政府应该是在监管整个社会的环境承担责任，应该是认真地向老百姓报告我们环境的现状，通过法律手段代表公众利益来督促甚至追究环境污染的责任人，让他们承担法律责任。政府现在把自己作为运动员，这样就混淆了责任。 环境保护最后体现了一种风险和受害人的损失怎么赔偿，这种赔偿能不能通过环境保护法，通过健康的损害转换到一定经济赔偿的手段，能够把这个机制建立起来，让受害人有可以提出法律诉讼的依据，如果这点能够做到的话还是非常重要的。在这个基础上，有这样一个法还是非常重要的。刚才刘老师说了，这里既有法律制度和设置上的很多考虑，还有很多技术上的问题需要解决。一个问题是环境质量的标准怎么来制定，依靠什么来制定，去年PM2.5我们一直希望中国有自己系列的研究提出来，可以制定标准，但最后参照的是世界卫生组织提供的空气污染数据来制定的，当然这是特殊情况。 长期来看我们的环境质量标准在什么情况下以什么样的标准来制定，法律是要给出明确说法的。提出有健康依据的基础上，我们在全国实施这种标准以后，违反或者是超过标准的情况怎么来追究责任，当地的行政部门要承担什么样的责任，在国外都有不同的法律制度，中国怎么考虑，这和法律是否有效是有很大关系的。比如PM2.5超标，北京超标多少？五年以后超标，十年以后超标，责任谁来承担？通过法律可能能给我们提供一个工具，来督促行政领导能够承担相应的责任。 还有一个是污染企业的排放标准超标，一方面对环境质量值超标，还有一个是排放标准是局部的，这怎么在法律体制中体现出来，受害主体是谁，这里面有很多技术上的东西，需要在法律中完善地制定下来，推动中国环境保护围绕公众健康来实施。