中国房地产学会副会长陈国强谈借鉴国际经验、完善住房保障

中国房地产学会副会长陈国强

[陈国强]:人民网的各位网友，很高兴再一次来到人民网和大家交流有关住房保障制度的话题。

中国目前的住房保障制度还存在覆盖面不足、供求不匹配等问题

[网友忆清秋]:住房问题是我国重要的民生问题。我国目前的住房保障制度主要包括哪些内容？重点是解决哪类群体的需求？

[陈国强]:目前我国的住房保障制度主要包括哪些内容，解决哪类群体的需求，如果从法制或者立法的层次来讲，到今天为止我们还没有住宅法或者住宅保障法，从这个要求来看，现在我们还是有缺失的，但是从其他方面，比如说针对中低收入人群的住房供给相关的制度安排来看，已经初步形成了我们国家特色的住房保障制度。全国比较统一比较成型的像住房公积金制度，从90年代初开始到今天形成比较完整的全国统一的制度。另外，像针对城市低收入人群的廉租房制度、经济适用房制度，包括近年我们重点强调的公租房制度等等，实际上已经有比较多层次、多元化的住房保障的体系。刚才我们提到的从廉租房到公租房到双限房、经济适用房，包括棚户区改造，多种形式的保障房的形态，实际上都对应着不同的收入群体，或者经济收入状况、支付能力不同的人，基本上覆盖了目前我们城镇人口当中收入较低或者中低以下收入的人群。但是从总体来看，我们目前的住房保障制度方面应该说还是覆盖面不足，供应的能力和社会的实际需求还不能匹配，这些问题还是比较明显的。

[网友我爱薄荷糖]:我们现行的这些住房保障措施存在哪些问题？比如经济适用房、廉租房、公共租赁房等等，哪些该取消或者提倡？

[陈国强]:先回答前面的问题，目前总体来看我们国家的住房保障的政策里面，有几个比较明显的问题，一个是覆盖率比较低，覆盖的人口数量，截止到2010年我们被各种保障房所覆盖的人群，城镇人口大概是10%左右，“十二五”期间的基本建设目标，到“十二五”期末，通过加大投资建设力度，要实现一个城镇人口当中大概覆盖20%左右的比例，这是总体。另外不同的群体，从廉租房、公租房、两限房，包括工矿区企业的棚户区改造，不同人群还有不匹配，有些人群可能覆盖的比较好，基本解决了，有些人群还处在住房问题突出的状态。另外从制度建设和完善上，到今天为止，在相关的配套制度的建立完善方面还存在很多的滞后的问题，这个突出表现在什么地方？我们到今天为止还没有制定专门的住房保障法或者住房保障条例，这样相关的从法制建设的层面明显滞后，如果有住房保障条例或者住房保障法，就会对住房保障制度相关的，保障的人群、保障的对象、保障的标准，以及相关的分配制度，以及运营管理制度，都会作出相应的规范了，现在还没有。尽管各地、各个城市都在做一些探索，但是比方说在资金的筹集、资金的渠道，有没有稳定的资金来源。

第二个是用地供应的问题，各种类型、各种形态的保障房如何保证用地的供应，现在同样在制度方面有缺失。同时各地对于保障的对象，保障的标准，包括分配的一系列的管理规范，制度的完善方面，仍然都是存在程度不同的问题，就是该分配给哪些人，如何来审核，能不能做到真正的公平公开，透明化，避免各种腐败现象，这里有些城市，有些地方住的好，有些地方这些问题比较明显。具体像廉租房、公租房、经济适用房，不同的保障房的形式，实际上所对应的特定群体，不同类型的保障房的形式在不同群体之间有没有交叉，是不是区别的很明确了。还有保证最近几年大家关注度高的非本地户籍的人群，这个门槛怎么设定，符合什么样的条件可以纳入当地保障的范围，如何来逐步满足这些人群的住房需求。这些问题在现实当中都还是很突出的，媒体关注度很高、社会的呼声也很强，未来要走的路还是比较长。它涉及到一个城市的财政支付能力、资金筹措能力，一方面需求很迫切，另一方面我们供应能力有限，所以这个矛盾很突出，这些方面可以说都存在程度不等，当然也有住的比较好的，或者在制度的建立、完善方面领先于其他城市的，像北京、上海这些特殊的中心城市，在这些方面领先于全国，但是同样他们面临的压力非常巨大，因为他们存在大量的，每年几十万的新增的常住人口，所以他们感受到的财政压力、供应能力，同样也非常突出。

销售型保障房逐渐退出历史舞台 未来保障房形式将以租赁为主

[主持人]:这里能不能重点谈一下经济适用房，因为最近说要取消这个制度。

[陈国强]:关于经济适用房，一段时期它是保障房的主要形式，像北京经济适用房曾经在住房保障制度里面扮演非常关键的角色，曾经是主要的保障房的形式，但是曾经出现过非常突出的问题，最主要的是这些经济适用房项目，它的建设比如说套型面积过大，分配过程中出现不符合经济适用房标准的人群，比如说富人，占有了原本稀缺的保障房资源。这些项目规划的区域过于偏远，相应的生活、配套设施不足，造成睡城现象，就是经济适用房成为仅仅是解决居住的问题，但是没有系统的考虑到他的就业的机会，以及由此带来的交通压力，以及其他的，教育资源的配置、医疗资源的配置严重不足的问题。另外，现在从他所针对的人群来说，由于近年来保障房建设当中，从廉租房到公租房到两限房、经济适用房，形态越来越多元了，它们原来所针对的人群越来越模糊了，不同的人群既可以申请两限房，也可以申请公租房，经济适用房在这当中也同样，就是它的定位越来越模糊了，到底什么样的人群可以申请经济适用房。另外过去经济适用房从性质上是以出售形式的，跟现在我们近年来保障房建设里面强调以租赁为主的公租房有明显的区别，一种是销售型，一种是租赁形式，过去经济适用房出现一部分业主通过转让、变现变成牟利的现象，申请人本人的房屋资源是闲置的，用于出租获利，这种现象不光是北京，其他城市也出现类似的问题，非常突出。这些现象到今天为止也还没有完全杜绝，当然后来一些城市对经济适用房能否上市转让等等都作出过新的规定，早期的经济适用房是允许转让的，比如说当年北京的经济适用房，像天通苑、回龙观当年的售价是2650元，随着房地产市场的快速发展，房价的快速上涨，现在的经济适用房的市场价位也上升到和周边的商品房项目几乎可比的市场价格了。所以无论租也好、出售也好，这个价格的变化已经非常明显了，所以背后又带来了一系列的，由于销售管理当中过去不合理的规定，或者存在比较明显的漏洞，到今天由于当年制度的不完善，导致了购买没购买经济适用房会带来新的贫富不均的很突出、很现实的问题。

今天应该说已经有不少城市对于经济适用房，这样曾经在我们国家住房保障制度发展史上扮演重要角色存在“存”和“废”的争议，现在已经很明确经济适用房要退出保障房的领域，或者销售型保障房慢慢就退出历史舞台了，未来保障房主要形式可能要过渡到以公租房为主，就是租赁形式，政府是这些房产的所有者，符合条件的人群只是短期租赁的方面，就是过渡的住房解决方式，而不是永久性的。这样让销售型的保障房退出市场，一个很直接的好处是可以使得政府放下很沉重的包袱，就是不停的建、不停的销售，就会带来很直接的财政包袱，所以如果未来经济适用房从保障房的领域退出来，对于政府的财政投入方面的压力会有所减轻。

[主持人]:可是经济适用房不是有很多跟企业和民间的合作，而且是市场行为，应该是可以有利润的吧？

[陈国强]:过去是这样的，比如以北京为例，天通苑也好、回龙观也好，实际上是有一家国有背景的房地产公司来承担投资、开发的任务，但是他是政府背景的。这个销售型的保障房带来的问题，随着人口的增加，随着需要保障人群的大规模的存在，他需要不停的提供新的房源，要不停的建，才能持续的可以解决有需求的人群。所以政府收上卖完之后再建，他销售当然可以回笼资金，就是滚动的方式，但是他需要不停的开发新的项目，那么从用地的供应上也是很现实的问题，这些项目动辄都是以平方公里来算，几百万平方米、上千万平方米的规模，就难以持续。

[主持人]:廉租房就可以循环使用。

[陈国强]:是，对于申请家庭来说可能是三年五年的需求，等他自己能力提高之后可以把这个房退出来，可以循环的使用这些房源。

应由政府作为住房保障的构建和实施主体 实施多层次的住房保障制度

[网友指甲油油油]:您对国外的住房保障制度有过研究吗？您觉得哪些国家的经验是值得借鉴的？

[陈国强]:保障房的问题可以说是各个国家在发展过程当中都曾经面临过，有解决的比较好的，也有解决的不那么理想的。总体上来看，在城市化快速推进以及人口快速增长，伴随着城市化的进程，经济的发展，居住的问题，特别是中低收入人群的住房问题，都曾经困扰过每一个国家，即便今天美国为代表的成熟市场国家，当年也都曾经面临过住房保障的难题。不同的国家在这方面做法各异，但是还是有很多共同值得借鉴的经验。

这些比较普遍的经验可以概括成几个方面，首先住房保障应该是每个国家在住房方面是政府的基本职责，是准公共产品，应该说任何一个国家的政府都有这么一个为中低收入人群提供基本住房或者适当住房的职责。过去成熟市场国家在保障房建设方面的基本经验是，都制定相应的法律体系，为住房保障制度提供的依据。从美国、日本等，都曾经制定实施过，比如说《住房法》、《住房和城市发展法》，就是制定相应的完备的法律。第三是政府要作为住房保障的构建和实施主体，要行使他的决策和实施的职能。第四是无论是中央政府还是地方政府，在住房保障制度当中都应该明确各自的分工。第五是需要严格的界定，以及严格的区分住房保障对象的层次、范围，这些是落实住房保障制度的前提，就是到底什么样的人群应该纳入保障的范围、保障的标准等等。第六是要实施多层次的，根据收入状况的差别、支付能力的差别实行多层次的住房保障制度，根据不同的保障对象运用相应的政策手段，比如税收手段、财政的手段等等。

还有一个重要的做法，在住房保障制度的实施手段方面，都经历了从“补砖头”到“补人头”的转变。“补砖头”就是通过补房，就是实物的方式，比如家庭里有三口人、五口人，根据你的家庭人口提供相应面积的房子；“补人头”是用货币化补贴的方式，给钱，根据你的收入状况、家庭经济状况，你符合什么样的标准，给你相应的资金补助。实际上反映在不同的阶段，在住房矛盾很突出，大家对于住房需求很迫切，肯定是需要通过“补砖头”的方式，就是多建房子的方式，通过不断的建提供供应能力，满足大家的住房需求。等到这个阶段慢慢的过去了，住房的矛盾不那么突出了，大家不管住的标准怎么样，基本住的问题已经初步解决了，城市化的高峰期已经过去了，人口也相对稳定，慢慢的就过渡到以存量房为主，就会转向以“补人头”的方式为主，就是通过合并家庭的收入、经济状况，然后确定相应的标准，给你提供租金补贴，或者税收上面减免，像美国根据你的收入情况，每个月核定，比如每个月收入里有多少，因为你是符合它的住房保障的相关标准，可以减免相关的税。一方面给你租金补贴，另一方面你的收入里面多少金额可以是免税的，不用再上个税了，这样的一些做法。这也是很常见的或者普遍的做法，就是说住房保障的形式和手段上都曾经经历过这样的变化。

[主持人]:中国现在大部分处在“补砖头”的阶段？

[陈国强]:跟美国、日本相比我们处在另外一个阶段，我们还是处在“补砖头”为主，通过不断的建房子的方式，无论是过去的经济适用房还是现在的公租房，现在还是处在“补砖头”的阶段。将来的方向也会慢慢的“补人头”，就是不是通过大规模的盖房子的方式来解决这个问题了。就是存量房多了，比如说户均的住房达到差不多1.1，就是1户人对应1.1套房子的状态，标志是什么？标志一个城市或者一个区域住房市场基本匹配了，工业供应和需求基本匹配了，这个阶段之后，如果人口也相对稳定了，不再面临每年新增多少外来人口。过了这个阶段之后，他是进入到以存量房的出租、转让为主的阶段了，所以政府就可以通过转变的手段，用“补人头”的方式，每年财政里有多少资金就专项用于一些特定人群的住房保障的，给他们提供租金补贴等等。

刚才说到的这几个方面是大家共同的，当然像新加坡、香港对我们华人社会来说，大家觉得借鉴性更高，包括亚洲的日本、韩国。不同的国家在特定的阶段做法是千差万别的，他们曾经面临的矛盾也不一样。像韩国对于商品房市场，一方面给中低收入人群住房保障，有相应的一系列规定，同时对于商品房市场也采取非常强硬的、非常严厉的干预措施，比如一户家庭第二套房、第三套房，那是采取非常高昂的税收手段限制你。香港、新加坡在住房保障制度方面，可以说是世界范围内非常特殊的，也是解决的比较好的。像新加坡几百万居民里面有将近80%的里面通过政府的渠道解决居住的问题，就是保障房里面，只有20%的人群是通过购买商品房的方式解决住的问题。香港到目前为止，六七百万人，有一半人通过购买商品房的方式拥有自己的私有住房，还有一半人购买政府的居屋，另外一部分人是通过居住在政府的公屋，相当于一半人口通过政府的保障房的渠道来解决住房问题。新加坡、香港是城邦形式的特殊的经济体，对于其他的像我们内地，960万平方公里这样庞大的国家，特别是各地存在相当的发展阶段、发展程度、经济发展水平的明显差异的情况来说，可借鉴的程度可能就不高。但是他们的一些理念、做法还是可以给我们很多启示。

另外，这些国家的住房保障措施相关政策的制定与实施，实际上是带有很明显阶段性的特征，这个问题就跟总体的住房问题一样，并不是长期的、永久性的问题，他只是发生在城市化快速推进，居民的住房问题非常突出，住房问题的供求矛盾非常突出的特殊阶段。等到城市化的过程基本完成了，住房的矛盾、供应需求的矛盾慢慢缓和了，大家居住问题基本解决了，这些问题就不称其为问题了，就是住房保障的问题就会让为于其他问题，这些问题也就不会再来困扰当地的政府了。从国外的情况来看，困扰每个国家就是30年左右，二三十年的时间，如果各国政府在这个时间段里把这个问题作为一个突出的问题来解决，矛盾基本化解了，这个问题也就翻过去了。所以每个国家在社会发展过程当中是阶段性的突出的问题。

[主持人]:到那个时候住房保障是不是不需要了？

[陈国强]:基本制度还是保留，就是“补人头”的做法还是要延续，一个社会里毕竟会有人收入高，有人收入低。然后对于中低收入人群，政府永远要扮演这么一个角色，要承担起这么一个角色，就是收入低的人一定要获得更多的政府的保障、支持，通过各种方式。但是对政府来说到这个阶段，不是他所面临的主要问题、主要矛盾了，他可能把重点转移到其他问题上面去了。但是对我们国家来说，目前刚好正处于住房的问题非常突出，住房矛盾非常艰巨，对于政府来说也是重大的考验期，我们还处在这么一个特殊的阶段。