中国房地产学会副会长陈国强谈借鉴国际经验、完善住房保障【2】

中国房地产学会副会长陈国强

陈国强：目前部分机构仍在变相福利分房是“房改”不彻底所致

[网友气泡红酒]:有研究者说，美国的住房保障经历了一个清晰的从“补砖头”到“补人头”、从实物配租到现金补贴的过程，具有典型意义。您觉得以美国为代表的发达国家在住房保障方面有哪些成功的做法？

[陈国强]:所谓“补砖头”、“补人头”，实际上是实物保障还是货币保障的两个基本做法。这两种做法反映的是在住房发展过程当中或者经济发展不同阶段的政策上的差别，“补砖头”反映的是政府把政策着力点放在如何增加供应上，通过不断增加保障房的投入，增加供给，来解决城镇居民对于保障房源的需求。所以政府在这个阶段政策保障的重点是在提供增量上。在“补人头”阶段，是把政策的着力点由之前的实物保障转向货币保障了，过去是不断的增加增量、增加供给，到“补人头”阶段是在存量上做文章，对于符合条件的保障人群，通过提供住房补贴、提供税收的优惠等等手段来给他们相应的住房保障。从我们国家来说，现在还处在一个“补砖头”为主的阶段。未来的基本方向恐怕也是借鉴国外的做法，也会走向“补人头”为主。

[网友迷你考拉]:2011年以来，我国加速了保障房的建设步伐。但是其中很大的一块流向了公务员群体。纵观其他国家，似乎没有公务员住房享受超国民待遇的“经验”，该如何解决好公务员数额庞大的住房保障支出呢？

[陈国强]:按照规定我们对于政府公务员，包括其他的，比如国企员工、事业单位、高校老师，包括教育、医疗系统，台湾地区叫“军公教”人员，就是部队啊教师啊这些特殊的人群，在纯粹的市场化国家和地区，这些问题当然都解决的很彻底了，根据你的收入情况，你在市场当中购买还是租赁，符合你收入状况、支付能力的房源，政府在住房方面不会提供特殊的政策给你。

1998年我们的房改政策，结束福利分房，走市场化的道路，无论是公务员还是其他性质的城镇居民，都应该走市场化的道路了，你是什么级别的官员你可以跟你的工龄、职务挂钩的，在工资收入里面可以有一块住房补贴，就是每个月有一个补贴，不能再享受福利分房了。但是到现在实际还有一些特殊机构，没有完全走出福利分房的老路，到今天为止依然享受福利分房或者变相福利分房的待遇。这是我们房改不彻底的体现，也是反映出我们目前体制改革方面，还有有待继续推进的领域。如果按照当年房改的市场化的总体思路，无论是公务员还是其他的职业，都应该走市场化的道路，只是你什么时间走入市场，或者通过租或买，买多大房子，应该是这方面的差别，而不是你获得住房的渠道、途径、方式上仍然存在今天这样很悬殊的差别，就是所谓的“超国民待遇”。

我们现在说双轨制其实是多轨制，有些是福利分房的体制，所谓双轨就是有商品房还有保障房，所以今天我们国家的保障房既不是严格的双轨制，实际上是多轨制，新旧体制并存的奇特的组合。

[网友骑驴大仙]:我国很多的现行保障房性住房大部分是面向本地区、本市户籍人口的，很多需要解决住房问题的外来务工人员享受不到相关政策，其他国家是否有过类似的情况？应该怎样解决这个“门槛”和“需求”间的矛盾呢？

[陈国强]:过去的保障房都是很基本的区别，就是只针对于本地户籍人口，非本地户籍的都被摒弃在外了。

[主持人]:需要房子的大部分还是外来人口吧？

[陈国强]:过去因为没有资格来享受或者分享申请当地的各种保障房，所以这些人群比如说都被挤到购买小产权房，当然经济能力足够可以买商品房，有些低一点就被迫买小产权房，这个也是各地小产权房市场不断蔓延、存在的基本前提。就是这些人是没有资格申请保障房的，商品房又买不起，所以催生了小产权房市场。

现在从政策导向来看已经很明显，包括十八大报告，以及十八大之后的重要政策文件里都有涉及，对于符合条件的非本地户籍的常住人口，要把他们纳入到住房保障范畴，国五条里面也专门提到这样的要求，就是要在“十二五”期末，地级以上的城市把符合条件的常住人口纳入保障房的范围，实际上像深圳、北京已经迈出这个步伐了，北京像石景山区，一些公租房项目已经把当地的符合相关条件的外来常住人口纳入到申请范围了，就是他们可以申请这样的房源。深圳这方面做的更早，已经朝这个方向在迈进了。可以预期将来应该会有更多的城市这样，现在已经明显地级以上城市都要达到这样的要求，未来外来常住人口毫无疑问应该被纳入当地住房保障范围。当然我们面前要走的路还比较长，这个取决于政府的财政支付能力、保障房的供应能力，因为现实的矛盾也是显而易见的，特别是对于特殊城市来说，这种需求是很强大的，政府的供应能力还是相对有限，这两者之间是不匹配的，所以对于这些地方政府来说，如何克服这个现实矛盾也是很大的挑战。

[网友开着奔驰上强坛]:香港是全世界人口密度最高的城市之一，也是高房价的地区，但是中低收入居民的住房问题仍得到了较好的保障。香港的住房保障制度经历了怎样的发展历程？对于像北京这样人口较多、房价较高的地区有哪些可借鉴之处？

[陈国强]:香港实际上是一个城邦的经济体，就是一个六七百万人口的城市，而且这个人口也基本稳定了，不像北京每年要新增将近60万的常住人口，而且现在还是敞开的，尽管北京的户籍管理越来越严，但是只要你能够在北京有就业机会，或者你本身有足够的实力，你来北京生活、工作、居住都是不受限制的，你不能买房可以租房。北京现在是2000多万人口的规模，香港到今天为止相当于北京的1/3的人口规模，从人均GDP、经济发展程度来说，差距还是非常悬殊了。另外，香港的住房问题最突出的是60年代-80年代，但是到了80年代末这个问题基本解决了，尽管现在仍然有一些需求，但是这个矛盾在那个年代已经解决了。对北京来说，现在住房的供需矛盾仍然非常尖锐，高房价的问题，我相信是今天北京非常困扰的问题。另外，它作为我们国家的特殊的首都的地位，它所拥有的各种资源，教育资源、医疗资源等等高端资源的拥有程度，必然会对外来人口，对全国各地有强大的吸引力。即便采取再严厉或者门槛再高，仍然每年还会有大量的人口涌进来。

香港当年的住房保障制度，或者住房保障方面的做法，当然对于北京来说有很多可以借鉴的地方，但是照搬香港经验肯定不行，就是北京是北京的情况，香港当年是香港当年的情况。香港今天将近一半人靠保障房解决住房问题，这种经验对于北京来说缺乏这样的前提。

建议从立法层面明确和完善住房保障制度 保障房形式不妨多做减法

[网友军徽闪烁]:今年的全国两会期间，有代表呼吁希望尽快制定基本住房保障法，在法制保障方面，您有哪些建议？

[陈国强]:这个问题实际上讨论很多年了，无论是当初《住房保障条例》，还是推动制定《住房保障房法》，就是从立法层面推进完善住房保障制度，实际上相关的努力已经持续很多年了，但是到今天为止还没有实现突破，从全国人大、国务院法制办、相关的主管部委都在推进，但是一直没有突破。我觉得从住房保障制度的建立完善来说，在立法方面、法制保障方面，这实际上是根本性的节点，就是能不能通过立法的办法来确立住房保障制度，我觉得这是一个重大的突破。

[主持人]:一般住房保障方面做的比较成熟的国家都有相关的法律吗？

[陈国强]:都有，美国、英国等国家几乎都有，就是说只要住房的问题，特别是住房保障的问题是曾经成为困扰政府的重要问题，他必然要做这件工作，就是通过立法的方式，通过制定法制的办法来明确国家在住房保障方面相关的标准，保障什么样的人群？什么样的标准？通过什么样的形式？包括保障房的资金如何筹措，保障房的用地如何落实，运营管理里面应该有什么样的制度？每个国家都曾经走过这样的路。我们到今天这个重要的难题还有待突破。我们有像住房公积金制度，已经90年代就开始有了，但是从90年代到今天了，20多年走过去了，但是这个问题一直没有突破，大家都意识到这是很必须的工作。

[主持人]:为什么呢？

[陈国强]:这个过程当中大家对保障房的认识也有一个动态的变化的过程。早期经济适用房是主要的保障房形式，到2007年以后一度强调廉租房，到2010年新一轮的调控之后，又把公租房作为未来保障房的主要形式，还有各地在保障房的探索上面，各有各的做法，没有全国统一的要求，所以对于要不要制定住房保障条例，是不是特别迫切的问题，时断时续的在推进，但是一直没有实现重要突破。大家的认识也有一些分歧。

[网友我对烟草很了解]:商品房市场只能解决有实际支付能力的群体的居住权问题，而对于低收入群体，公共廉租房制度无疑是一种有效的措施，从最早实施公共廉租房制度的法国和英国到现在同样做的很好的新加坡，您觉得这些国家的公共廉租房制度在融资模式、补贴方式、管理方式等许多方面给了我们哪些启示？

[陈国强]:简单谈一下，最近一次的国务院常务会议已经明确了廉租房和公租房将来要并轨，就是廉租房统一归并到公租房里面去了，原来的政策体系设计里面公共租赁房对应的是最低的收入人群，可以说是贫困阶层，城市贫民这些，属于最低端的群体。他的住房保障的标准相应也是比较低的，过去曾经制定过相应套型的面积标准，公共租赁房大概30平米、40平米，类似这样套均的面积。现在又有新的变化了，就是公租房和廉租房要并轨，因为它们都属于租赁型保障房。所以未来的趋势是廉租房和公租房可能会合并为一体了，未来针对过去不同的群体也会混合到一起。现在是“补砖头”，将来“补人头”，那么将来补偿标准上会体现差别，有些可能一个月补一千块钱，有的可能补八百块钱，所以并轨肯定有并轨的好处了。否则的话是层次太多，形式过多，在运营管理上、分配上会带来相应的难题。还有一块大家没有注意的是棚户区改造，这主要是一些工矿企业。

像北京门头沟区有个京煤集团，矿区人数不少，几万人的矿工，他长期在那工作给他们提供的房子就是棚户了，比较简易的房子。我们可能看到建筑工地附近有简易的工棚，比那个好一些。这个在保障房里面占的比例是很高的，这两年我们每年新建的保障房的比例，它占40%、50%，这也是最近几年保障房建设的主要内容，当然它是整体的拆迁改造的概念，就把原来配套标准很低的、设施不足的，整体的拆掉重建，给他们改善居住环境、居住条件。而且这个后续工作量也同样很大，最近几年解决了一部分，但是留下来有待改造的量还是很大的。这些企业可能在比较偏远的山区，所以解决起来也比较困难，要以当地政府为主，中央财政会安排一部分资金。

[网友文艺骚年]:结合国际经验，您觉得我国的住房保障体系应该朝着哪个方向改革？最合理的结构和模式是怎样的？

[陈国强]:简单来说，从完善住房保障制度从构建比较合理的住房保障的模式来看，我觉得有几个工作需要亟待推进。首先是顶层设计的概念，还是要尽快的推进《住房保障法》或者《住房保障条例》，就是从立法层面明确我们的住房保障制度，有了《住房保障法》和《住房保障条例》，相应的一系列配套制度就可以比较明确，或者固定下来了。保障的对象、保障的形式、保障的途径、资金的问题、土地的问题、分配的问题，以及后续的运营管理的问题等等，相关的都可以明确了。

第二方面，对于现有的住房保障的多层次、多元化的形态我觉得要做减法，不是现在的从廉租房、公租房、两限房、经济适用房、棚户区改造等等，各地还有很多其他的，包括共有产权等等，不同的地方都有一些探索。对现有的多元化、多层次的保障房形式要做减法，最后做到什么程度？就是明确将来的保障房就是以租赁形式为主，把像经济适用房、廉租房，包括北京两限房这种特殊的政策房都归并，就是销售型的保障房要逐步退出，租赁型的归并到公租房这样的形态上，这样我想对于未来住房保障的形式，包括后续的运营管理这是一个基本的前提。如果仍然多形态并存的话，对于住房保障制度的完善是一个很现实的困扰。

第三方面，如果我们在住房保障制度长远方向、基本的制度明确之后，就需要我们从中央到地方，各级政府要把它作为基本的职责落实到位。从这样三个角度去推进我们住房保障制度，如何走向合理的、健康的、完善的途径。

[陈国强]:感谢各位网友的参与，今天时间关系就和大家交流到这里，以后有机会再进一步交流。