杨小军教授谈“从城管执法难探索城市管理创新”

国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军做客强国论坛

　　【杨小军】：各位网友大家好！我是国家行政学院法学部杨小军。

　　城市管理部门需要不断完善自身形象

　　[网友我对烟草很了解]:我国的城管制度是社会管理不可缺少的一部分，在前期发挥了重大的作用之后，弊端不断显露出来，请问是该制度本身按照自然规律已经发展到了衰亡阶段，还只是在发展过程中遇到了一些障碍？

　　【杨小军】：我认为属于发展过程中遇到的障碍。只要有城市就会有城市管理，城管这支队伍起步比较晚，比工商、税务，比起大多数国家的政府职能部门算是一个新的部门。严格说上世纪90年代以后才成立城管，与当时通过的《行政处罚法》有关，这个法律有一条规定成为城管成立的合法依据。就是一个部门可以行使别的部门的处罚权我们叫“相对集中处罚权制度”，相对集中处罚权制度就是让一个部门来行使其他相关部门的处罚权力。为什么让其他部门处理呢？因为它的关联度比较高，这几个部门处理的事情往往联系在一起，在这个基础上全国各地由国务院开始牵头授权一些政府可以这样干，城市管理中一个部门行使七到八个部门的处罚权，当时这个条文就是为城管奠定法律根据的。城管行使的是“8+x”或者“7+x”的权力。比如说园林绿化、市政设施，路灯、电线杆、下水管道、井盖，还有工商管的小商小贩，卫生部门管理的食品安全，还包括城市道路的占道，还有质监管理部门的小作坊，还有私搭乱建等，这七八个部门的路面执法权力都交给了城管，由它集中行使处罚权。这个制度比起我们国家的大多数执法部门来讲还是一只年轻的队伍，后来通过授权慢慢铺开。这个部门从一开始就面临着今天的很多问题，我说这个制度是在发展过程中遇到的问题，就说在长安街路口拉车卖水果，这就涉及很多部门，占道，还涉及到交警部门、食品安全、工商、税务等等一系列的问题，还涉及到当地的街道办事处，摊位定点等等，这么多个部门如果都去管，显然是职能交叉，执法效率低下。后来干脆把这些权力交给一个部门，一个大盖帽上去就解决了，当初最初是考虑解决这个问题，初衷也是为了解决执法扰民，提高执法效率，到现在这个目的确实达到了。后来这个“x”不断地变，比如北京市朝阳区城管局，原来给了它授权，七八个权力，但是中国城镇化速度非常快，按照原来的法律可能归不到其他部门，政府又必须承担这个责任，政府就把这个事情交给城管，这样“x”就可大可小、可新可旧，有的地方政府把房屋拆迁甚至是其他相关的事务都交给城管，因为这个部门用起来比较方便。如果要给哪个部门，那个部门可能有它的法律，这个事情不是我管，给另外一个部门，那个部门也说不归我们管，地方政府又要管，交给哪个部门呢？很多情况下政府把这种权力交给了城管，所以“x”现在也在发生变化。这样一个制度走到今天，它现在暴露出的问题我认为主要还是在社会的认可度，很大程度上是执法方式和社会认可度的问题。我们也研究过这个问题，比如说公安执法方式更强硬，公安在历史上也遇到过城管的类似问题，城管部门不像有的部门在办公室办公，这个部门大多数是要上街、上广场，拆违法建设。原来想达到的主要目的是达到了，但是又出现了新问题，专门制止小违规、小违法的时候遇到了困难。现在城管遇到的问题有制度上的问题也有老百姓的问题。比如地铁出来的口就有一个摊点就在卖早点，很多市民从这儿过的时候就会买点吃的，很方便的，作为消费者来讲是方便第一的，这就是有市场需求，那就有人会来做这个生意，不管这个人是什么人、是否有证照。城管就是把这个商贩赶走，因为你没有办手续，你的卫生可能不靠谱，你用的油可能是地沟油等等，确实是这样的情况，他要赶走摊贩，但是对于摊贩来说是他的利益被触动了，我被赶走了就挣不到钱了，对于过往的老百姓来讲被赶走以后不方便了，所以又得罪了老百姓，既得罪商贩利益，我经常在地铁口看到，比如说北京早餐车，这是正规的，旁边显然也有小摊小贩，很明显小摊小贩比较受欢迎，但是北京早餐车显然没有那么受欢迎。所以还是大背景的问题。

　　[网友开着奔驰上强坛]:目前，我国城管制度属于“夹缝中求生存”，想要维持下去似乎很难。我国是否可以撤销城管制度，将城市管理人员以一种全新的面貌、新的称呼、新的编制全面包装，以其他形式出现在公众视野？

　　【杨小军】：城管需要不断地改变它的形象，适当的换皮是应该的。但是它的内容很难动，现在中国的城市还在发展，人们对城市居住人群对周围生存环境要求是很高，就像我们住在家里，如果有一个烧烤摆在你家里窗户下你肯定不愿意，如果摆在对面楼下你肯定愿意，既方便又不会熏着你。所以人们对小商小贩和管理的要求是双面的也是利己的、自私的。现在的问题是，这个部门和这只队伍撤销是很难的，我们过去也有这种建议，一种是解散“8+x”又回到原来的部门，这样矛盾就分散了，但是现在确实回不去了，当集中起来的权力再分回去的时候，带来了一个问题，原来的部门也不具有现在这个部门的一些职能了，换句话说已经找不到回家的路了。有些东西是有了城管以后才有的事项。理论上有人提出过再回去，我觉得回不去。第二个方式，把这只队伍撤掉或者换一种形象，搞一种更为柔和的或者干脆升格到公安。就是软方案、硬方案，现在看来很难用一种方案解决问题。第一，城市管理是否需要城管现在干的这些事情，这肯定是需要的。如果真的没有城管，大家都不管这些事儿了，可能出的事儿就更大了。第二，方式上是不是改变一些，我觉得要看情况。现在全国有几个城市有不同的模式，有的特别软，就是劝说，不处罚，文明劝导员、城管妈妈，找一些老太太在街上戴着红袖套，你如果不对几个人对你说，这个方法也能管点用，这个方法是可行的，可以推广。另外有的地方做另外一种模式就是城管越来越硬，有一种做法是城管里设公安局这是湖南长沙，还有一种是北京的做法，城管里没有公安但是北京市公安局副局长兼城管局局长，显然是强化公安配合的。所以都在做，有做软的，有做硬的，还是软硬兼施都得有。

　　[网友气泡红酒]:3月17日下午2时08分，广州天河区车陂街两位城管遭到小贩挥刀猛砍。砍中7刀的苏家权应声倒地，其中5刀伤在头部，最长一刀从耳朵伤到嘴角。事后，广州市城管综合执法局局长危伟汉呼吁，城管执法需要有社会的理解支持，共同营造文明的执法环境。“城市管理光靠城管是不行的，市民对不文明行为的制止同样重要。”，请问嘉宾，您怎么看这种“城管的弱势问题”？

　　【杨小军】：这里讲的“弱势”是指和政府其他执法部门相比，他干的活儿出苦受力不讨好，所以跟政府其他部门相比，城管认为它自己是相对弱势，不像规划、卫生、公安部门那么强势。另外一个“弱势”，他在路面、街面上执法的时候，老百姓对他不太看好。如果有什么事儿，老百姓无论了解或者不了解，第一感觉是城管在欺负人。城管弱势主要来自于这两个事实。这样来看其实不能说城管是弱势，部门之间也谈不上什么，最强的应该是政府，总得有一个部门干这个事情，也是法律赋予的职责。我们看到2012年播了几个城管队长受贿的例子，包括山东临沂五个城管队员联合起来弄了100多万，还有广州的城管家里弄出很多黄金来后来被纪检追查，城管也是有很大权限的。我跟城管局的同志们讲，原来认为你们很弱小的，看来你们也不弱小。所以部门之间弱势谈不上，城管管的事情越来越宽，从权力角度来讲就并不弱。另外从老百姓角度博得社会的同情，这很大程度要靠城管自己练好内功，同样是制止，为什么有的人出去制止，老百姓虽然不舒服，但是老百姓也不敢硬扛。有一年杭州市城管局的局长跟我们介绍，比如说西湖边上有人在钓鱼，城管的人去管老先生根本不理，后来他找一个退休老干部和城管执法队成员一起去劝说，最后老先生就灰溜溜走了，所以这些事情还是可以做的。在执法方式上，至少做到既有效又得到社会的普遍认同。现在仍然有比较强硬的甚至是比较暴力的执法。所以执法方式还是有改进的空间。我们不能从一个极端走到另外一个极端，具体某个案件用什么样的方式，这需要城管的智慧，目标是把违法行为制止，但是别的部门有它常规的行为方式，城管这个部门自身也有逐步固化执法方式和优化执法方式的过程，应该说城管也在不断地探索过程中。

城管执法对象并非大奸大恶之徒所以百姓更倾向于弱势摊贩

　　[网友琴江对语]:前些年，城管不断被爆出“打人”、“伤人”事件，在民众心里留下了极坏的印象，请问是城管自身执法方式有问题还是因为社会过分渲染此类事件？

　　【杨小军】：我认为两方面的原因都有，根子上还是社会发展过程中城市管理的要求和在城市里人们生活的方式之间有距离。城市管理都是要实行标准化，要这个地方干净，那个地方没有小摊小贩，哪个地方必须按照什么规矩，这都是城市化过程中设定的城市标准。实际上城市中生活的人群，现在城管面对的相当一部分是从小生活在农村的，因此他们的生活方式决定了他和城市标准之间很多是格格不入的，所以我经常说这是不同阶段的人群集中在一起，你又拿同样的标准要求所有的人群，所以就会发生冲突。我理解就是标准和人们生活方式之间的矛盾和距离。谁来处理这个矛盾和处理呢？主要还是靠城管。比如说小摊小贩没有在固定摊位，按照城市管理肯定是不允许的，占道经营、不安全不卫生的食品，按照城市管理标准肯定是要取缔、要规范，所以这就会发生冲突，根子还是在这儿。要发生冲突，就有用什么样的方式管的问题。相对来说，城管方式比较单一，除了前期的劝说，后期必须要完成指标，必须要解决问题，所以就要你的车拉走、把你的货物扣掉，甚至发生肢体冲突，要采取强制措施肯定发生肢体冲突，这种执法方式就是强制的，肯定会发生冲突。而这种冲突大部分发生在路面上、街面上，大庭广众之下，众目睽睽，所以形象就很不好，当然也就比较容易得到网友或者围观人群甚至是媒体的关注和质疑。所以在这个过程中这种执法方式或多或少会被放大。所以两个方面的问题都有。就像过去讲城管这支队伍不是被人打就是打别人，他犯的又不是滔天大罪，即便是违规违法的老百姓个人，他也不会轻易就范，所以就会发生冲突。假如是杀人放火的违法行为，违法者也不会轻易放弃，但是公众对这件事的判断和认知度不一样，即使执法者直接冲上去或者拿枪击毙罪犯，这个冲突更厉害，但是会受到社会广泛认同的。自古以来大家都认为城管执法的对象并非大奸大恶之徒，普通老百姓更倾向于弱势的摊贩而不是城管。

　　[网友忆清秋]:民众看不得城管“欺负”小摊贩，哪怕这只是他们看到的表面现象。是否存在这样一种可能，中国的城管制度本身没有什么大的问题，根源在于中国民众的“仇富”、“仇官”、“同情弱者”心理？

　　【杨小军】：如果要用一句话来回答，我认为这个说法还是成立的。再具体说，城管做的这些事情，挨的这些骂是替政府、替城市管理者在挨骂，你交给谁都得这么做。一个假定前提，你能不能出店经营、能不能占道经营，如果不允许，无论是说服方法不允许还是强制方法都是不允许的，它带来的问题是，同情弱者的心理比较普遍，小商小贩印象当中，大多数长到今天这个年龄的人，不管是二三十岁还是五六十岁，我们过去的生存环境是什么样人干小商小贩，都是社会的最底层人群，当然总体来讲大家还是同情弱者的，这是肯定的。