杨小军教授谈“从城管执法难探索城市管理创新”【2】

国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军做客强国论坛

暴力执法与违法摊贩都该受到处理

　　[网友团团绿]:城管驱赶摊贩是为完成工作，而摊贩摆摊是为谋生，城管与小贩的矛盾可以说是俩个不同阶层的人为生存利益而互相斗争，那么，城管在必要的时候采取暴力手段是否也是无可厚非的？

　　【杨小军】：我不同意，我认为城管不应该采取暴力手段。从目前城管的工作性质来看，就是城市管理。法律给的权限，有权拆人家的房子，有权扣押摊贩的东西，这是没有问题的，大多数行政执法部门都有这样的权力，处罚权和强制权。但是这种权力是受到限制的，只是一部分，不能给你从头到尾的权力。如果一个部门都是自我循环的权力，那就大的没边了，所以这种权力也是部分的、也是受到限制的。第二，我们所说的暴力的权力，其实是更多是指对人进行羁押，逮捕或者控制，这个权力在我们国家只有司法机关才有，公检法，绝对不能给任何行政部门，城管更不能给。有人曾经提出让城管有一部分可以动人的权力，我认为无论是道理还是法律上都是不合适。比如有的城管局长讲法律上我们拆违章建筑，他们家的违法建设在八层楼，我敲门他不开，能不能给我一个权力破门而入呢，我说不行，只有司法机关有这样的权力，这是法治国家的底线，所以说有一部分处罚权和对物品的扣押权力，不能增加更为暴力的权力，破门而入的权力和逮捕的权力，这两项权力任何行政部门都不能给，这两项对人的权利是最有杀伤力的。

　　[网友我是来看热闹的]:在以往的城管暴力执法事件中，打人城管一般都会迫于舆论的压力受到严重惩处，但是却没有人去追究摊贩占用公共空间的责任。我们是否可以改变一下处罚方式，城管的暴力行为和摊贩的乱摆放行为都要受到惩罚，而打人事件则单独处理，不混淆而谈？

　　【杨小军】：我认为应该是各有责任，而且这个处理应该是分开的。前提是摊贩首先违法，然后是城管执法中的暴力执法或者打人的问题，这说明城管的执法效果不好，城管有大事的时候集中整治，奥运会的时候我们整治、两会期间整治，很管用，但是也就是那一段时间，过了一段又恢复到原来状态，所以说执法效果并不太好换句话说执法效果不够。在这种执法效果不够的时候就会出现这种问题，人都有情绪的，从管理角度我们需要重视这个问题，就像医生看病一样，他每天看，一天看几十几百个病人，态度也很难好。城管天天看这几个商贩，你来了我跑了，这种执法变成了拉锯，有时有也会一些情绪。在处理上应该是就事论事，首先是摊贩是否有违法，如果有违法应该处罚，城管如果也有违规也要处罚，所以这个事情首先要就事论事，是商贩的责任就处理商贩，是城管责任就处理城管。一般是双方有了肢体接触以后发生的，不是单向的事情，不能为了博取社会的某种形象忽略和遮盖当事人的违规行为和处理。

所有领域都由警察管理从社会管理角度肯定非好方案

　　[网友IP]:中国可否学习美国，取消专门的路边摊贩管理人员，由警察代为监管，因为警察的威慑力要远远大于城管，这样还可以减少财政开支，并取得更佳的效果？

　　【杨小军】：如果用警察管有效性肯定比城管更高。对于这个事管的有效性肯定要高，但是我不赞成。我认为我们在城市管理问题上可能不能仅看有效性，两个原因。法律上讲，我们给警察的定位还是管治安的，要么管刑事，要么管治安。城市管理秩序，其中一部分和警察有关，但大部分和警察无关，小摊小贩、食品安全、环境污染，一辆汽车拉一彻垃圾抛洒路面，把这些问题都交给警察，这和我们国家对警察的职能定位是不吻合的。第二个方面，警察管理当然比城管管理更有效，但是会导致城市管理执法的强硬度上升。在当今中国，在社会转型和社会感觉发展到今天，我们是用多种方法去磨合，我个人认为可能是后者。警察能管一时，但是很难管一世。有一个说法，你不能把所有的部门最后都搞成警察。食品安全，有人为了强化食品安全的重要性也设了警察。城市管理强调它的重要性，打击暴力执法、暴力抗法也设警察。那农业执法也需要警察了，农民那么多人我们去一两个人不行，是不是也派警察干，所有领域都有警察需要，最后变成了一个警察国家，这从社会管理角度肯定不是好的方案。

　　[网友浮蓝银]:城管驱逐摊贩不能作为社会管理的长久之计，政府或许可以调查摊贩的家庭经济条件，确认实属困难则允许其在特定的位置摆摊，并发放许可证，尽量不占用拥挤的地方，请问您觉得这个办法是否可行？

　　【杨小军】：这个方法可行。社会管理的有效性和针对性，怎么样有效首先要有针对。对于这个问题有两点考虑，城管管理的对象分不同情形，有一些人就是生活比较困难的人，也有一些人没有这个问题是要赚取更多的利益，他自己已经是很有钱的人，他仍然占这一亩三分地在胡作非为，所以这要看情况，政府要拿一些摊位出来，比如地铁出站口，是不是需要放点摊位，既保证行人的安全，行人的方便，如果设一些摊位就设立，但是什么人能拿到这个摊位，这个是需要做一些设计，不能完全是靠经济指标，可能要考虑一些人群的背景。我们经常讲，你就是这一片的人，你就在这儿卖东西，我让你合法化，把你规范起来，基本上他们都是画地为牢的，哪见过一个人住在城南，今天突然跑到城北去卖水果，不会的，他肯定是周围的，我们就把周围的这些人从地上升为地上，看看谁有条件，是不是确实困难，给他一个出路，让他弄一个水果摊，拿执照，然后进货渠道、管理都跟上，把非法经营变成合法经营，在这个方面我们的工作是跟不上的。而且不要再收他的钱了，现在很奇怪，为什么摆在外面摊贩的东西就便宜，摆在市场里就贵，无论是市场管理费和租赁费的问题，摆水果、摆蔬菜进入市场成本就高，小商小贩就不想进去就在路边摆，政府可以逐渐消化这个现象的，一是引导他进入市场，取消摊位费，政府要做减法，社会才会有加法。二是对摊贩摆点地区进行调查，这个规划我来做，你该办的证办理了，手续合理，纳入监管，这条路才是长久之道。现在的问题在于一方面政府给摊贩们提供的条件是不够的，成本是高的，必然会出现高低不同的差异，另一方面政府完全可以免收相关费用，降低经营者的成本和门槛。过去看过一个报道河南某地一个农民红枣下来了拉了板车来，这儿不让卖、那儿不让卖，最后他生气了把一车枣倒了。这个事情是很典型的，让他进入市场这一车枣没有必要卖了。我们城市管理可以更有针对性，市场当然是需要进去，但是有些地方不一定要在市场里，为什么地铁口、十字路口有人买东西，一定是因为那个地方更方便，为什么政府不在那个地点设一个安全条件允许的摊位，比如说早点摊、水果摊，或者规定时间段，让你从地下升为地上，其实这就是疏导和有效治理结合起来。真正把这个问题落实，这方面我们的工作比较欠缺。

　　国家应制定城市管理基本法以解决城管权限和执法问题

　　[网友E政建议33723号]:建议国家应制定一部针对城管执法的法律规范。同时国家应制定一部处罚法，专门针对城管及行政人员暴力执法、任意执法以及民众暴力抗法。

　　【杨小军】：我同意，城管应该制定一部法律，现在城管这个领域并没有专门法律，目前城管执法法律的现象是“借法执法”，所以肯定有诸多不足，应该有一部规范城市管理的基本法律。这个基本的法律主要是解决两个方面的问题：一是解决城管所管的事情，二是解决城管的权限和城管的执法方式、执法程序、法律责任等等问题。这样统一的既管了社会又管了执法者，我觉得是需要这样一部法律的。毕竟中国现在已经过了30多年的法治建设，大多数行业执法都有一个法律框架，除了基本法律还有一些骨干性的法律，唯独城管还没有专门的法律。十八大提出在2020年基本实现法治政府建成的目标，城管是面上的执法，是大庭广众的执法，更需要一套规范的法律和规范的执法行为。城管的执法是“脸面”上的问题，我们一定是要脸的，那肯定要把脸洗干净，需要制度建设，需要完善。我们做干部培训也培训过城管队伍，有人质疑城管不是公务员为什么由国家行政学院来培训呢？我们培训经费是给公务员系统的，后来我说服他们，城管执法是“脸面”上的问题，脸一定是要洗干净的，有人骂城管其实不仅仅是在骂城管，所以从法律制度的完善来讲，从中国2020年要实现法治政府基本建成的目标来讲，面上的脸面上的这只执法队伍的行为规范也要做到法治基础的完备，所以我很赞成有相应的城市管理的基本法律框架，过去我们提出过这方面的建议，食品安全有食品安全法，公安有人民警察法，规划有城乡规划法，但是城管没有一部相应的法律。城管干的活儿都是别人干的，所以这个部门在一定程度上说是“借法执法”，没有自己的“法器”。所以与其他部门相比似乎显得不那么正规。例如规划部门是自上而下从中央到地方都有各级规划部门。但城管的上级部门是谁？城管上面没有“爹娘”，北京市是直辖市还好，北京市还有城管局，省一级是没有的，只有城市一级才有，例如石家庄市是有城管，河北省则是没有省一级城管单位。北京市区级的城管局和市级城管局没有隶属关系，各级城管都属于同级人民政府管理，向同级人民政府负责。所以在有国家机构改革的时候，城管执法人员内心有些忐忑：会不会影响到机构、人员身份、执法权限等等。

　　【杨小军】：关于城管的话题今天就说这么多，有机会再聊，再见！