迟福林、汪玉凯谈国务院机构改革和职能转变【2】

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯做客强国论坛

此次国务院机构改革强调转变政府职能，防止换汤不换药

　　[网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，此次国务院机构改革被认为是一次“做减法”的改革，但公众要看到的是政府职能转变的效果，你们认为大部制改革如何才能“换汤更换药”？

　　[汪玉凯]:老百姓的担忧是有道理的，我们过去搞过很多次机构改革，但是经常会出现精简膨胀，再精简再膨胀，就是老百姓说的换汤不换药。这个问题过去不少见，表面上看机构改革并不是大刀阔斧的，机构整合的数量并不是特别大，比如说做减法，关于27个组成部委，改革下来只减少2个，一个铁道部没有了，国家计生委整合了，所以组成部委减少了2个。正部级机构减少了4个，从表面数量上看这次整合的力度我认为不是特别大，但是这次特别强调转变政府职能，要防止过去换汤不换药的做法，防止我们机构改革了但是政府职能没有转变，还依然如故，要防止这样的问题。这次为了换汤能够换药，实行政府职能转变，在机构改革方案中对转变政府职能用了很多笔墨，而且有很大的整合的举措。比如说提出了要进一步发挥市场在资源配置中的作用，有了一系列若干举措，如何下放投资审批权，如何下放对生产经营的审批权，如何保障国民个人权益，再比如说为了发挥社会组织在社会管理中的作用，我们强调要把社会组织不再进行双轨制管理，比如说还有一些行业协会类、科技类、公益服务类和社区服务类这四类社会组织，不用找政府主管部门了，直接可以到民政部门登记注册，这是重大的举措，这是过去传统想解决没有解决的问题，所以强调中央发挥两个积极性，过去政府管太多，特别是部门管得过多过细，这次把很多部门权利要下放到地方去，这些都是围绕政府职能转变采取的一系列具体举措，而且是有操作性的，不是空话，是具体有抓手的。把这些举措落到实处之后，就能够实现既换汤又换药。

　　[迟福林]:这个问题是很重要的，大部制改革的实质一是强调职能转变。二是强调强化决策主体，提高决策的质量和效益。三是优化权利机构。所以从现在来看，大部制的改革在形式上有了一定的进展，但是如何调整转变职能，在转变职能的前提下优化权利结构，依然处在探索的阶段。所以我们下一步大部门制改革，我认为重点是在调整优化权利结构上下功夫，比如说国务院主管部门主要是决策的，如何把一些相关的具体执行事项分离出来，如何把一些监管事项分离出来，建立独立的监管机构，这样一些调整是更深刻的调整，所以要实现决策权、监督权相互制约的目标要求还有很长的一段路要走，走到这一部才能说大部门制改革真正达到目标了。

　　[网友阿韫]:这次改革涉及的部门职能调整，都是关乎国计民生的重要领域。首先拿铁路管理的政企不分“开刀”。在实行铁路政企分开方面有哪些考虑?

　　[汪玉凯]:铁道部是我们在目前国务院政府机构中唯一的一个政企不分的部委，铁道部因为本身是计划经济的产物，所以长期形成的是一种封闭运行、高度垄断、政企部分的管理模式，就是说它既管投资又管铁路的运行，还管政策规划的制定，既当运动员又当裁判员。所以这次铁道部作为主要的改革目标，这次铁道部改革主要是政企分开这样一种思路培训的，就是把铁路的行政管理职能回归到交通运输部，把地方组建铁道总公司负责铁路的经营和管理，就变成企业了。这个过程中老百姓担忧的就是政企分开以后会不会使我们铁路票价上升，影响到老百姓的出行，我觉得这个问题是比较复杂的问题，但是我们可以简单地解读，一是铁道部改革和铁路票价的涨价没有必然的联系，从表面上看好像组建铁路总公司以后要按照市场经济的规律来运行，我们现在普通火车票价格还是比较低的，很多年没有涨，不排除在一段时间内一些普通铁路火车票价格上浮的现象。但是政企分开不影响政府对铁路的大众出行公共补贴，因为铁路属于公共服务的出行，比如我们北京市每年给地铁和公交要拨几十亿，地铁2块钱到处坐，完全是收不回成本的，所以有补贴。铁道部政企分开以后，不影响国家对铁路大众出行的公共服务的补贴，就看如何来操作。二是即使政企分开以后，铁路市场化运行以后，普通火车票价暂时上涨以后，从长远来看，如果我们引入竞争，民间资本进来，就像过去民航也是垄断的，后来组建了很多航空公司以后，航空公司之间相互竞争，飞机票价就下来了，所以从长远看，政企分开走向市场以后，引入竞争机制，使铁路服务更符合老百姓的需要，甚至票价下浮都是有可能的。

　　[网友空降农民]:大部分体制改革，必然会涉及人员安置的问题，在这些调整机构的人员安置上，应该如何做？

　　[汪玉凯]:关于人员安置的问题，国家是非常审慎的，是非常重视的。不管是08年这次大部制改革还是这次大部制改革也好，总体上来讲，对人员精简力度是比较小的，主要是转变职能整合机构，没有大面积裁员的改革目标。但是有个结构性转换，比如说部门整合以后领导数少了，两个部合到一起以后，部长多了，原来有两个办公厅，有两个人事司，现在合到一起了，有些方面会出现人员富余的问题，但这个问题上我们一般是比较审慎的。政府会采取一些办法，比如让他自然消化，逐步减少，我们可以转岗、培训，这都是解决人员、减少人员的办法，包括过去我们还使用过提前离岗、退休的办法，这次人员精简压力是比较小的，这次可能大的就是铁道部，铁道部把行政管理职能回到交通运输部，其他地方好多就整合成企业了。在这个过程中可能会涉及到很多人的问题，这是需要慎重处理的。

国务院机构改革的方案要根据地方具体情况实施

　　[网友看上去不美]:机构改革的内容是针对国务院的，对地方，会产生辐射和影响作用吗？地方上可能会做哪些改变？

　　[汪玉凯]:这次国务院的机构改革和转变政府职能方案也完全适用于地方，是指全国的。当然是国务院先实施，今年内国务院要把这个改革完成，到明年在地方推开。在地方推开也是基本按照国务院这次机构和转变职能的方案本身提出的要求，根据地方的具体情况进行改革。地方前两年把很多的新闻出版和广电上次改革就整合在一起了，所以地方走在国务院前面了，整合到一起就不需要再整合了。但是食品药品的执法，和卫生部门的整合要按照主要要求来进行。所以地方要按照国务院的要求，结合本地实际，推动大部制改革和职能转变。但是这些改革方案和地方关联度非常高，主要改了以后要通过地方来落实，而地方本身也有很多改革任务，主要把权下放给地方以后，省里也要下放，不是中央的权下放以后就到了省一级，不往下下放，生产经营活动的审批权、投资审批权、资质认定的许可权都要往社会放，这是一个完全一致的推动过程。

　　[网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，大部门制改革这项系统工程对地方有很强的辐射作用，你们怎样看接下来的配套改革和其他方面的改革？

　　[迟福林]:这个问题很重要，大部门制改革是政府机构改革和职能转变的一个重要抓手，不是改革的目标。所以要把大部门制改革做到比较好，确实需要我们的行政体制、政治体制改革到位，要有所突破。所以我在想，我们的大部门制行政体制改革的重要抓手，我们未来的行政体制改革我概括为六个字：放权、分权、限权。放权这次体现得很好，我们提出了一些放权的重点。限权，主要是决策权、知情权、监督权相互制约，在制约的前提下才能相互协调，在这一块应处在改革探索当中，在现在方案的基础上要逐步加大力度。限权，这次机构改革方案提出来要有更好的监督权利，我的提法是要把监督权利和社会权利相结合，只有这两者结合起来，我们才有可能找到一条把权利关进制度的笼子里这样一个有效的途径。

我国的机构改革要有保障，要有统筹协调

　　[网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，我国在机构改革方面有没有借鉴外国的做法，如何把握合理性？

　　[迟福林]:国外的经验来看当然有很多值得我们借鉴的，比如行政成本比较低，比如说他们实行内阁制，内阁机构设置比较精干。行政成本相对较低，实行内阁决策机制，这些都值得我们借鉴。所以我理解我们的大部门制改革逐步要强化决策的主体，决策的主体就是未来综合性的决策是一个特点，而政府部门的某些专业执行职能、监管职能要和事业机构改革、和发展社会各类公益组织相结合，逐步把它法定化，如果某些职能，尤其是具体的专业管理、专业执行方面的职能，把它法定化，就和事业机构结合起来了。在这个前提下，有可能我们的综合部委、决策部委还有缩小的空间，国务院就能成为一个更好的理性决策的职能，更好地提高决策质量和效益。要如何保证改革方案的各项举措得到落实，您认为需要特别注意哪些方面?当前一个很重要的方案出来了，下面能落实吗？能落实到什么程度呢？大家的疑问还是有道理的。要保证我们改革方案的落实，有三个事情很重要：一、在现在机构改革和现在方案的基础上，拿出具体的行动计划，尽快形成具体的实施方案。二、最重要的事情，就是我们组织上要有保障，要有统筹协调，既要部门调动调整机构的积极性，更要有高层次的统筹协调。三是涉及到利益的调整和权利结构的调整，很大程度上要统筹考虑合理的调整利益关系，包括人员的安排，要拿出具体的办法，比如说铁道涉及到这么多人，怎么样能够在利益协调上统筹各方，这样才能为机构调整之后的执行创造条件。

　　[网友黄晨灏]:我担心，权利过于集中后腐败问题将无法得到有效的处理？嘉宾，你有何高见？

　　[迟福林]: 我们搞大部门制的目的不是各类权利集中，恰恰是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是一个总体目标要求，而不是把所有权利集中到一个部门。所以如果决策权、执行权、监督权这样的一些权利能够结构调整到位的话，对于扼制体制机制性腐败会有积极的影响。这次搞大部门又是以放权为特点，这个十分重要，放了权等于政府来调整自己的权利，下放权利，本身可以解决体制机制性腐败也是很重要的一条。三是我们做这个的同时，强调政务公开，阳光政府，让人民监督权利，这可能更是重要。

　　[汪玉凯]:感谢各位网友的热情关注，再见！

　　[迟福林]:感谢各位网友的关注，期待我们下次继续互动，再见！