姜明安、周淑真谈从中纪委反腐座谈会看党风廉政建设

中国人民大学国际关系学院教授周淑真做客人民网强国论坛

【周淑真】：各位网友，大家好。我是中国人民大学国际关系学院教授周淑真。今天在强国论坛与大家互相交流，非常感谢大家的参与。

【姜明安】：人民网的网友们，大家好，我是姜明安，很高兴来到强国论坛和大家交流反腐败的问题。

党中央反腐决心大 反腐座谈会会风令人耳目一新

[网友小萝卜头]：两位教授，据报道你们已经好几次参加中纪委的反腐座谈会了，能谈谈参加座谈会的情况吗？每次座谈会的主题都有哪些不同？这次座谈会给你们的最大感受是什么？

【姜明安】：我参加由政治局常委召集的反腐座谈会仅有两次：除这一次外，上一次是2009年10月27日参加由贺国强同志召集的“加强新形势下反腐倡廉建设”专家座谈会。在那次座谈会上，我主要就建立健全执政党权力运行制约监督机制提出了三项建议：一是以法治手段反腐，二是对执政党权力的制约监督；三是整合和协调反腐资源（载2009年11月3日《检察日报》）。我认为最重要的是第二项建议。我为什么认为建立健全执政党权力制约监督机制对于反腐败具有特别重要的意义呢？因为我国政治体制不同于西方国家，执政党各级党委和党的工作部门由党的代表大会产生以后，不仅行使党的事务的决策权、执行权，而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权，但党委和党的工作部门（如组织部、纪委、政法委等）在行使公权力的时候，却几乎不受制约和监督。各级党代表大会每五年才开一次，相应级别的党委和党的工作部门要等换届时才向代表大会报告工作，五年期间内不存在党代表大会对其权力的制约和监督。党委和党的工作部门自然也不向人大和人大常委会报告工作和接受人大和人大常委会的质询，从而也不受国家权力机关的制约和监督。这样，一些党委和党的工作部门工作即使做得再不好，有关领导干部即使再腐败，党的代表大会、人大和人大常委会也不能罢免或撤换他们，公民、法人和其他组织就更难对其行为加以制约和监督。公民、法人和其他组织对政府的行为不服，尚可向人民法院提起行政诉讼。但对党委和党的工作部门行使公权力的行为不服，公民、法人和其他组织既不能通过人民代表机关对之提出异议，也不能向法院起诉。党委和党的工作部门既不能通过人大承担其决策行为的政治责任，又不能通过司法承担其具体职务行为的法律责任。这样，党委和党的工作部门中的一些人，特别是某些行使重要权力的领导干部，就不可能不滥用权力，不可能不腐败。孟德斯鸠说过，权力没有制约就必然滥用，必然腐败，这是一条千古不易的规律。正是有鉴如此，中共十七届四中全会专门做出决定，发展党内民主，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行的制约监督机制，推进权力运行的程序化和公开透明。四中全会的决定确立了一个明确的目标：执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。当然，这条道路究竟如何走，应通过何种具体途径实现对执政党各级党委及其工作部门行使公权力行为的制约监督，尚待执政党自身，以及学者们认真和艰难探索。 我在座谈会上提出，为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督，现在五年召开一次的党代表大会，有必要授权同级人大中的中共党员代表，组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开，党委和党委的重要权力部门（如组织部、纪委、政法委等）每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上，党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间，“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员，组成各级“党的代表会议的常设机构”，行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上，人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。 我提出这样的建议理由有四：第一，我国的政治体制不同于西方国家的政治体制：执政党直接行使一定的国家公权力，故有通过人大和人大常委会（直接由其中的中共党员组成的机构）对之加以制约监督的必要；第二，建立党代表大会常任制成本太大，而依托于现行体制内的人大和人大常委会，建立党的代表会议 和常设机构，其运作可如人大一样日常化而具实效；第三，地方各级人大中的中共党员代表、地方各级人大常委会中的党员委员，既是经人民直接或间接选举产生的，代表人民，又是在民选前经党代表大会确认推荐（如果现在没有这样做，今后应该这样做。地方各级人大中的中共党员代表真正经民选和真正经党代表大会推荐非常重要，这是该制度的基础）的，从而能代表相应地域的全体党员、全体人民。故这样的制约监督机制不仅具有合法性、正当性，而且这样的机构相对于党委会、党委常委会及党委工作部门，具有相对独立性，从而其监督制约更具公正性、权威性。第四，目前这种制度可先在地方实验，风险较小。 至于我对王岐山同志召集的这次座谈会的感受，我已接受过很多媒体对我的采访，网上有很多报道。最大的感受是中央反腐决心大，认识到位（视为关系党的生死存亡的大事）。当然，我们大家对新一届中央领导集体，也要听其言，观其行，新一届中央领导集体也需要时间去履行和兑现对全党全国人民的诺言。

【周淑真】：我从2009年开始参加中纪委的专家座谈会，在上一届，就是贺国强书记领导中纪委期间，他大概每年都要开一次专家座谈会来听取专家学者对于反腐倡廉问题的意见和建议。今年是第三次，今年意义更为重要，就是在于十八大以后，新的中央领导集体在反腐败和政治体制改革方面，在十八大报告中，有许多新的提法，比如建设廉洁政治，提出要加大反腐败力度，提出要干部清正、政府清廉、政治清明，提出了许多新的思想和观点，所以，大家都非常期望十八大以后在反腐败问题上有新的进展，所以，我参加这次会，感觉到意义格外不同。 其实这次会议通知是上个礼拜的某天下午我在下课后接到通知，礼拜五上午参加会议，要求我们准备十分钟的发言，所以，我们在礼拜五都是提前到达，害怕堵车嘛，到了以后，在休息室里面专家们都感到很振奋，交谈热烈，八点多我们到会议室，大概八点五十左右王岐山书记到，与大家一一握手以后，会议坐定，他说今天要自己主持会议，为了掌握会议的进度，他还说：“今天大家发言稿都印出来了，我都看到了，大家不要念发言稿，你把你要说的问题的重点提出来，围绕你的观点可以深刻地进行阐述，节约的时间大家进行讨论。”所以，在我们的第一个专家发言的时候还是说“尊敬的王书记”，话音未落，王书记说：“不用，不用，不用来这一套，客套话以后就不说了。” 我感觉我谈问题是开门见山，直奔主题。我在这里发言，其实我也有一个心理准备，就是我在北京市政协参加过时任北京市市长王岐山的座谈会，当时他就要求大家都是根据问题来进行交流的，在谈到问题时，他要究根问底，你要能够切实提出自己的建议和意见。我知道，他的风格是不准念稿，我在事前把我所要讲的几个问题进行了一个提炼，就是我的中心思想是什么，围绕这个中心思想，我应该用哪些资料去扼要地说明。因为发言稿会前已提交中纪委，中纪委也都看了，王岐山书记看了，所以，我主要是阐述了我的理论观点。我感觉到会议气氛非常热烈，也非常融洽，感觉不到往次座谈会的等级制约感，因为是面对面，每次发言的时候只要不念稿就是盯着书记在说话，就是大家互动，你的眼神的互动，这种神情能够有一个现场的深刻体会的。 参加这次座谈会，我感觉到，从王岐山书记讲的，到习近平总书记说“空谈误国、实干兴邦”，就是我们的会风、文风、形式主义的东西都应该去掉，从这一次会做起，我觉得挺好。不仅仅是中纪委，还包括各种的座谈会，有的时候的座谈会是坐而不谈，领导干部在那念稿，念了就算座谈会完了，参加的人谁都不谈，所以没有一个意见的交流。我感觉到，这次的座谈会效率很高，能够直奔主题，能够探讨问题，能够启发大家的思考。如果以后形成这样的会风，我们的形式主义的东西、我们的官僚主义的东西就会有很大改观。我感觉到要参加这样的会，不管你是专家学者去谈自己的理论观点，还是你作为一个地方、一个方面的领导，你去给领导汇报工作，如果只是单纯地汇报工作，如果你没有深思熟虑，你没有对这个问题的深刻思考，在这样的会上你就很难堪了，因为他要问你个为什么，而你经不起问为什么。所以，我感觉到这是治庸官的一个很好的方法，想滥竽充数去混那就不那么容易了。很多会议上，领导干部的主持词都是由秘书写好的，上面谁说了什么，下面谁要说什么，都是在念。所以，当时王岐山书记说：“咱们不能念稿，念稿和背稿的眼神是能够看得出来的。”这是我对这个会风的一个总体的感觉。 我参加这次座谈会最大的感受是，我觉得我们党有希望，通过这样的会风，我们党的执政能力会提升，执政水平会提高。就是说你从细节上看，细节决定水平。

[网友我对烟草很了解]：新一届领导集体高调宣示反腐，中纪委书记王岐山召开座谈会就反腐问计专家，您认为这是新的领导集体在反腐败方面释放出一种什么信号？

【姜明安】：前两届中纪委也召开过反腐问题专家会，对反腐也是重视的。这一届刚上任就开学者专家座谈会，说明新一届中央领导集体对反腐有更大的紧迫感。他们希望尽快采取有效措施和行动把腐败的嚣张势头扼制住，给广大人民以信心。但是，反腐败是一项非常复杂的工作，必须以科学的态度对待，因此，他们首先问计学者专家。当然，反腐败最大的动力源于人民群众。学者专家只是人民群众的一部分。我相信，新一届中央领导集体随后会更广泛地征集和听取更广大的人民群众的建议意见，更广泛地问计于广大人民群众。

【周淑真】：参加座谈会，我的总体感觉就是新的中央领导集体有反腐败的决心，在认真听取专家学者的意见，反腐败的制度建设方面会有新的作为，对新的中央领导集体在反腐败问题上充满了信心。

[网友奔跑的蚊子]：嘉宾好，习近平总书记提出“实干兴邦，空谈误国。”您从王岐山常委主持召开的关于廉政建设和反腐工作的座谈会上感受到这一点吗？

【周淑真】：这次座谈会对这一点感受太深刻了。我也非常兴奋，感觉到我们的祖国有希望、我们的党有希望，在过去的发展成绩的基础上能够更上一层楼，使我们国家发展的更好。 参加这次座谈会，最深刻的感受，就是我能够和愿意把所要说的话说出来。如果念稿，自己一些临时的感想就无法再说了。参加会当时的气氛就鼓励你去说真话。

官员财产申报不妨采用“老人老办法、新人新办法”

[网友戒烟限酒]：周教授，您好，据报道，您曾经在座谈会上建议立即建立财产申报制度，能具体谈谈设想吗？

【周淑真】：其实关于建立财产申报制度问题是一个谈了多年的问题，在反腐败问题上也有过要源头治理、关口前移的说法，而且在有些个地方也有一些试点，但是没有大面积地推开，我感觉到现在的腐败问题应该是经纬万端、千头万绪，总要去找一个突破口。所以，我提出了一个建议，就是建立财产申报制度是老人老办法、新人新办法，就是新人你想要从政，就跟习近平总书记说的一样，你要去从政就不要去发财，在提拔之前，要对他的财产进行申报核查，在一定范围内公示，作为提拔的前提条件之一。老人老办法是说，这个制度，我们从来没有实行过，现任的领导是多数，新提拔的是少数，所以老人老办法就是，建议中纪委有一个规定，在一定的时间、一定的额度、一定的事项，自己感觉到有什么违纪、有什么问题来做一个备案，向组织报告，可以不做处理，不发现新的问题可以既往不咎，也就是说，一旦要发现新的问题，就要严肃查处。我提的就是这样一个建议。我总觉得，万事开头难，总要有一个开始，所以，我总觉得这是一个大家比较能够接受的办法。在国外许多国家也实行官员财产申报制度，由于它有很长的历史，它是一个制度性的东西，一直是这样延续的比较好办，咱们是没有，咱们开头很难，但是，我总觉得，有的事，你今天不做，明天就会后悔，因为现在十八大以后，我感觉到在反腐败的问题上，广大干部群众是支持中央反腐败的，有这样一个契机，能够使我们国家改革开放30多年，我们所取得的成就，能够把它很好地发展下去，就是必须惩治腐败，腐败泛滥，亡党亡国，其实现在的腐败已经到了动摇国本、动摇党基的关头，它的严重性和严峻的性质，大家是众所周知的。我们50年代出生的人，上山下乡过，经历过文化大革命，我们深深地感到，就像习近平总书记说的，国家好，个人才能好，我们经历过文化大革命，那个时候上山下乡，没有学上，没有工作，没有前途，国家不好，你个人就没有一切。所以，我觉得，我们每一个人都应该为国家社会着想，作为一个学者，我觉得应该本着自己的学术良知，对反腐败建言献策。

[网友房爽童鞋1988]：周教授，百姓要求官员财产公示已喊了几年了，为什么还说“不成熟”，您认为到底阻力和难点在哪里？

【姜明安】：这里确有条件“不成熟”方面的问题，确有技术层面的问题，如存款实名制问题、国外境外存款查询问题、现款交易多导致核查困难的问题、父母子女财产难区分问题，等等。但真正的阻力可能不是技术层面的，而是我们的认识问题，一些人对官员实有财产没底，害怕与普通百姓差距太大，引发社会不満，引发社会矛盾。官员之间因财产差距也可能产生矛盾。再加上一些腐败官员，甚至是高层腐败官员，害怕其财产公布会导致他们更快暴露，他们必然会以各种各样的借口阻止官员财产公示制度的出台。如果这样的官员在高层占比较大，官员财产公示制度出台可能就还需要一个时期。要给新一代中央领导一点时间去做排除障碍的工作。当然，新一代中央领导也要运用政治智慧去排除障碍。

【周淑真】：我认为，在反腐败问题上，我们党已经有不少的制度，但是，在制度落实上，不能切实到位，力度不够。

[网友Oct]：中国政法大学副校长马怀德认为，反腐要靠法治，要制定三部法律。《重大决策程序条例》、《政务公开法》、《行政组织法》，请问姜教授您认同这个观点吗？请谈谈您的看法。

【姜明安】：我完全同意怀德校长的法治反腐主张。不过他提的“三法”还不够。程序法治不应限于决策程序法治，要包括整个公权力运作程序法治，而且条例位阶太低，要制定法律。在座谈会上，我就与怀德校长商量，建议制定《中华人民共和国行政程序法》（广义的行政程序法），规范整个个公权力运作程序，包括决策程序。另外，我还建议制度《反腐败法》，从另一个角度规范公权力运作。

[网友庐山]：嘉宾好，请问您如何看广东正在选择区县试点官员财产公示？您认为官员财产公示何时才能真正制度化？以尽快避免裸官、贪官的危害？

【周淑真】：我觉得这是一个很好的事情，在广东正在选择区县试点财产公示是一个很好的事情，应该推开，逐渐形成一个制度，以监督约束官员手中的权力。监督落实到位，才能够真正避免裸官、贪官。

[网友庐山]：周教授，你觉得官员财产公开只从低级干部做起，有用吗？能否先从领导干部，特别是高级领导干部开始？谢谢！

【周淑真】：我认为，如果作为一个制度，是不分级别的，高级领导干部应率先垂范，形成制度，形成习惯，对咱们的国家和社会善莫大焉。 官员财产申报不在于你原来有多少财产，而在于你在任期间财产增长幅度和财产的来源。财产申报以后，应该有适当的核查和公示，为普通百姓监督提供一个平台。

反腐须坚持打持久战与打攻坚战相结合的方针

[大辽]：党的十八大报告提出，必须解决好反腐败问题，如果“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。请问姜教授您认为应该怎么做才能解决好反腐败的问题？

【姜明安】：党的十八大报告认为，要保障党的执政地位，实现把我国建设和建成小康社会，建设和建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标和任务，必须解决好反腐败问题。如果“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。 怎么解决好反腐败的问题？我认为，必须坚持打持久战与打攻坚战相结合的方针。反腐败之所以要打持久战，其一是由腐败本身的性质所决定。腐败是一种“慢性病”，它产生和形成的原因非常复杂，涉及经济、政治、文化等各方面的因素。没有经济、政治、文化等各方面的全方位改革，腐败的病根难以消除。而要推进所有这些方面的全方位改革，不可能打速决战而只能打持久战。其二是由现时的世情、国情、党情所决定。当今世界，无论是发达国家或发展中国家，特别是像我国这样的由计划经济向市场经济过渡的国家，现在都处在重要的转型时期。在这样的转型时期，我们党面临着执政、改革开放、市场经济和外部环境的“四大考验”，而且这种考验是长期的、复杂的和严竣的。其三是由古今中外反腐败的规律所决定。古今中外反腐败的经验证明，反腐败缺乏打持久战的思想准备，急于求成，不进行长期的、宏观的战略设计，试图靠一两个“严打”战役解决问题的，最后几乎都没能取得预期的成效。反之，反腐败坚持长远、宏观的战略设计，一个战役一个战役地展开，一个制度一个制度地推进，而且各个战役、各个制度之间相互衔接，持久地坚持和推进，则大多能取得较好的效果。 反腐败之所以要打攻坚战，第一是提震全党全国人民反腐败信心的需要，这些年来，我们在反腐败方面虽然做了不少工作，取得了一定成效，但是腐败问题依然相当严重，人民群众对之相当不満。如果我们不能在短期内打几场漂亮的反腐败攻坚战，老百姓可能会对我们反腐失去信心。第二是推进反腐败向纵深发展和坚持打反腐败持久战的需要。党的十八大提出要坚定不移地推进反腐败斗争。之所以要“坚定不移”，是因为我国目前反腐形势严竣，面临各种困难和障碍，如果我们不下决心打几场攻坚战，不攻坚克难，反腐败就难以进行下去，更难言深入和持久。其三是展示新的中央领导集体反腐败决心和反腐败能力的需要。我们虽然不主张和反对盲目的，无战略规划，无顶层设计的，形式主义的“新官上任三把火”，但是，我们新一代党中央领导集体面对今天老百姓切齿痛恨的腐败，面对我们自己向老百姓承诺的人民的利益和愿望就是“我们的奋斗目标”，我们不仅应烧“三把火”，而且应该烧多把火。不仅要在上任时烧。而且要在整个任上都烧，敢于打场攻坚战和硬仗。如果我们在反腐败方面不敢冒一点风险，一把火也不烧，不下决心打几场攻坚战和硬仗，做几项能产生实效的反腐实事，展示我们的反腐决心和反腐能力，我们恐怕会有负广大人民群众的信任和重托。

[网友Oct]：姜教授，您前面提到，反腐败必须坚持打持久战和打攻坚战相结合，那么，请问，我们应该在这两方面做哪些工作？

【姜明安】：既然我们反腐败必须坚持打持久战和打攻坚战相结合，那么，我们应该在这两方面做哪些工作？具体到明年、2013年，我们应该和可以做哪些事，或者说应该和可以发动哪些战役呢？我认为，2013年，我们应该可以做以下五件事，打以下五个战役。 其一，在深入调查研究的基础上，制定五到十年的反腐败中长期规划，确定五到十年的反腐败目标、任务和具体措施。反腐败既然是持久战，就必须有全面、整体和宏观的规划，有顶层设计，不能头痛医头，脚痛医脚。我们如果能在明年用半年到一年的时间制定出一个目标明确，任务、措施具体的科学的反腐败中长期规划，我们未来五到十年的反腐败工作就可以尽量避免短期行为和重复劳动，尽量避免走弯路、歧路，并收到事半功倍的成效。 其二，在认真研究国外境外反腐败法律、法规的基础上，启动我国《反腐败法》（或称《廉政法》）的立法工作。《反腐败法》可以规定反腐败的整体方针、原则、体制、机制和各种具体制度及其运作的规则、程序，使反腐败工作真正走上规范化、法治化的轨道。在这方面，许多国外境外的经验，特别是一些处在社会全面转型的国家（如越南、俄罗斯等）的经验，我们可以借鉴。从现在起，我们就应该组织人员翻译这些国家《反腐败法》的法律文本，并对之进行认真研究。在此基础上，根据我国的国情，启动我国《反腐败法》的立法，争取用两到三年的时间，完成此项立法。 其三，进一步推动对公权力运作的制约，特别是推动对用人（干部任用、晋升）、定事（决定重大问题，如决定重大工程项目的立项）、花钱（预算、决算，特别是“三公经费的预决算）的权力制约。在这方面，程序法治有着重要的作用。在当今世界，法治发达和较发达的国家和地区，不要说美国、德国，就是我们周边的日本、韩国、台湾地区、澳门地区等，均制定了规范公权力行使的周密的行政程序法。程序法治对于防腐反腐是非常重要的，是“治本”之策，它解决的是“不能腐败”的问题。而不是如单纯的惩治仅解决“不敢腐败”的问题，不是仅“治标”。事实上，没有程序法治，单纯的惩治连“不敢腐败”和“治标”的问题也不可能真正解决。因此，我们一定要尽快启动国家层面行政程序法和党内层面程序规则的立法，通过程序法治规范、控制公权力执掌者对党和国家决策权和执行权的行使，特别要求公权力执掌者在决定和处理党和国家重大问题时必须信息公开、透明，必须通过听证会、论证会以及常委会、全委会的审议，乃至票决的程序，保证公众参与和领导班子集体的民主参与，防止“一把手”利用公权力寻租和滥用权力。 其四，以最大的决心和魄力推动领导干部家庭财产申报公开。领导干部家庭财产申报制度我们已建立和运作多年了，应该说这个制度在实践中也发挥了一定的作用。但是，实践证明，领导干部家庭财产申报制度光有申报没有公开不行。没有公开，这个制度的作用就会大打折扣。很久以来，我们的有关部门总说实行公开条件暂不成熟。也许现在某些条件确实不成熟。但是，我们应该进行分析，究竟是哪些条件不成熟，应该采取怎样的措施和在多久时间内使之成熟，不能无限期地让它不成熟下去。对于反腐败这个大战役来说，推动领导干部家庭财产申报公开是一个攻坚战，难度很大，然而我们必须发动这个攻坚战，把这个堡垒攻下来。攻下这个堡垒虽然不能带来反腐败整个战役的全胜，但不攻下这个堡垒则会使整个反腐败战役获胜难以看到希望。 其五，建立、健全公权力运作的监督机制。公权力运作的监督机制既包括纪检、监察监督的环节，也包括人大监督、司法监督、社会监督和媒体监督的环节。特别是人大监督和媒体监督，在现时有特别加强的必要。就人大监督而言，一定要让宪法和人大代表法早就规定的质询制度在全国各级人大启动起来。对于腐败和失职渎职的官员，人大应该随时启动公开的质询和问责。国外境外的经验证明，议会的质询和问责不仅对于当事官员有很好的监督效果，对于其他官员也有很大的震慑作用。就媒体监督而言，应通过制定《新闻法》授予媒体更大的揭露腐败现象、腐败行为和腐败分子的权限，有关部门应尽量减少对媒体监督的不必要的限制，不能要求媒体监督所基于的事实和证据像司法机关一样严格。只要其报道尽到了应有的慎重和注意，被监督的机关和官员就应予以最大限度的容忍。在反腐败的整个机制中，我们如果能有效发挥人大监督和媒体监督的作用，整个机制的作用将会倍增。