陶然谈“户籍、土地、财政联动改革推动城镇化”【2】

中国人民大学陶然教授做客强国论坛

打破政府对商业住宅用地的垄断有利于解决低收入居民住房问题

　　[网友开着奔驰上强坛]:在今年的两会上，李克强曾强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，以人为本才是发展的目的所在。因此，做足"人"的功课才是最重要的，农民工作为其中最有代表性的群体，如何让他们住有所居、活有尊严？我国的保障房体系是否也应该惠及农民工这个群体？

　　【陶然】：政府目前正在大力推广保障性住房，但地方政府非常缺乏给外来流动人口和农民工提供保障性住房的积极性，因为这将不仅降低地方政府土地出让金的收入，还会增加地方政府的财政支出。目前部分地方政府已经高度负债，财务非常紧张的情况下，很难相信他们会有积极性，给广大的农民工提供足够的保障性住房。考虑到中国未来10-15年之内，会有4-4.5亿农民工和农民转化为城市市民，这样就需要建造1-1.5亿套住房，来为这些农民工和他们的家庭成员提供居住。很难想象政府能够有这么大的财政实力和管理能力，能够建好、管好这么多的保障性住房。正如我前面所说的，解决农民工和广大城市中低收入居民住房问题的关键，不在于保障性住房的建设，而在于土地制度改革，在于打破地方政府对于商业住宅用地的垄断。目前地方政府为了最大化商业住宅业用地出让金的收入，一直在采取限量、少供住宅用地的“饥饿疗法”，为了地方的财政利益而损害了全社会老百姓的居住权益，因此所产生的房地产泡沫如果破裂，那么整个经济和金融系统将陷入全面的危机。目前很多三四线，甚至是二线的城市房价已经开始摇摇欲坠，如果不采取有效的土地制度改革，让城市郊区的农民给外来农民工合法的建设出租房，不仅无法实现农村流动人口的完全城镇化，还有可能在未来带来系统性的经济失衡，乃至经济危机。

　　[网友狗狗的耳朵]:积极推进土地管理制度改革是城镇化发展的要求之一，但是在推进城镇化过程中，一方面需要持续、稳定的建设用地供应，另一方面又需要确保耕地总量不减、质量不降，如何解决城镇化用地矛盾？

　　【陶然】：城镇化肯定会占用耕地，因为大量的人口需要居住用地，城市产业的发展需要建设用地，这样就不可避免地占用一部分农村的耕地。目前，中国城镇化过程中保护耕地的方法，主要是通过所谓的城乡建设用地增减挂钩，也就是说城市如果要新增建设用地，必须要在农村等量的减少宅基地之类的建设用地。在很多地方就出现了地方政府推动农民集中上楼的现象，城乡建设用地增减挂钩这个措施，在保护耕地上确实有一定的意义，但是如果处理不当，就会出现一些地方政府强迫农民集中居住，引起社会不稳定，甚至还有个别地方为了获得建设用地指标去平坟，这都给维护社会和谐稳定带来了隐患。就我看来，在农村增加耕地的方法，除了对宅基地进行复垦以外，还有一个方法是进行所谓的农地整理，因为中国农村农用土地较为破碎，经过土地整理，不仅可以提高既有耕地的基础设施水平和耕地质量，而且可以将很多未充分利用的碎地利用起来。这样就在提高耕地质量的同时，增加了耕地的总面积。如果通过农地整理新增的耕地也能够兑换城市发展所需要的建设用地指标，那么地方政府进行农地整理的积极性将会马上大幅度提高。这样不仅可以推动地方政府对农田水利进行更多的投资，促进农业生产的发展，而且还将遏制地方政府进行宅基地复垦，甚至强迫纯农区的农民集中居住的情况的出现。此外，目前这个城市化过程中耕地流失过快的一个关键原因，就是地方政府为了招商引资，不惜以零地价和负地价出让工业用地，导致制造业用地过多。所以未来要确保耕地总量不减少，其中一个最关键的措施，也是要遏制地方政府低地价招商引资建设开发区情况的出现，而其中的关键措施就是制造业用地者必须与作为土地所有者的农民，直接进行用地价格的谈判。唯有如此，才能够抑制地方政府大规模建设工业开发区和城市新区的狂潮。目前，很多中西部的地方政府正在大规模的推进工业开发区和城市新区的建设，在中国制造业产能已经严重过剩，外需不足，房地产也出现泡沫化的情况下，大量新城区和开发区的建设在未来很容易形成银行的坏帐，如果这种情况不得到有效的遏制，未来中国经济的前景将非常不容乐观。

城镇化规划关键在于制定切实可行的改革方案

　　[网友皮皮鲁]:由发改委牵头、多个部委参与的面向2020年的城镇化发展规划，正在研究制定之中。您对这个规划有哪些建言？您觉得未来中国城镇化的改革发展之路是怎样的？

　　【陶然】：我想发改委牵头的城镇化发展规划，对未来中国的城镇化走向何方，具有非常重要的指导性。这个方案如果能做得好，那么就意味着未来中国有可能走出目前非常扭曲的城镇化模式和经济增长模式。如果做得不好，就可以会放大目前城镇化与经济增长模式的扭曲。如果要我对这些规划提出建言，我认为这个规划最关键的内容不在界定未来中国应该发展哪些城市群，或者是大、中、小城市如何协调发展的问题，而在于制定一个系统性的，切实可行的改革方案，为已经在城市里面打工的流动人口，以及他们在农村里面的家庭成员，还有未来将进入城市里的新增青年农民工，在城市里永久定居，并市民化创造条件。所以我的建言，基本上就是以土地制度改革，配套财税体制改革，带动户籍制度，实现人口的完全城镇化，实现中国经济增长方式的转变。目前我对中国现有的城镇化和经济发展方式非常担忧，我觉得我们的改革必须跟时间赛跑，如果不能够加速有效的制度改革，包括我前面提到的土地制度改革，那么中国的经济很可能会进入一个迅速的下行周期，房地产泡沫也随时有可能崩盘。如果发生那样的情况，再推动改革将为时已晚。所以我希望这一届政府能够在土地制度，打破国有部门在几个关键行业垄断等方面迅速实现突破，只有这样才能够有效地带动经济增长，防止经济危机的出现。

　　【陶然】：非常感谢人民网的邀请，也非常感谢大家提出来的问题，谢谢大家，希望以后有更多的机会交流。