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杨小军教授谈“从城管执法难探索城市管理创新”

  【摘要】:10日14时30分,国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授做客人民网强国论坛,以“从城管执法难探索城市管理创新”为题与网友进行在线交流。杨小军教授认为,自古以来大家都认为城管执法的对象并非大奸大恶之徒,所以普通老百姓才更倾向于弱势的摊贩而不是城管。
2013年04月10日17:38    来源:人民网强国论坛    手机看新闻

国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授做客人民网

  编者按:10日14时30分,国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授做客人民网强国论坛,以“从城管执法难探索城市管理创新”为题与网友进行在线交流,欢迎参与。

【访谈预告】 【图文直播】 【访谈全文】

  【杨小军】:各位网友大家好!我是国家行政学院法学部杨小军。

  城市管理部门需要不断完善自身形象

  [网友开着奔驰上强坛]:目前,我国城管制度属于“夹缝中求生存”,想要维持下去似乎很难。我国是否可以撤销城管制度,将城市管理人员以一种全新的面貌、新的称呼、新的编制全面包装,以其他形式出现在公众视野?

  【杨小军】:城管需要不断地改变它的形象,适当的换皮是应该的。但是它的内容很难动,现在中国的城市还在发展,人们对城市居住人群对周围生存环境要求是很高,就像我们住在家里,如果有一个烧烤摆在你家里窗户下你肯定不愿意,如果摆在对面楼下你肯定愿意,既方便又不会熏着你。所以人们对小商小贩和管理的要求是双面的也是利己的、自私的。现在的问题是,这个部门和这只队伍撤销是很难的,我们过去也有这种建议,一种是解散“8+x”又回到原来的部门,这样矛盾就分散了,但是现在确实回不去了,当集中起来的权力再分回去的时候,带来了一个问题,原来的部门也不具有现在这个部门的一些职能了,换句话说已经找不到回家的路了。有些东西是有了城管以后才有的事项。理论上有人提出过再回去,我觉得回不去。第二个方式,把这只队伍撤掉或者换一种形象,搞一种更为柔和的或者干脆升格到公安。就是软方案、硬方案,现在看来很难用一种方案解决问题。第一,城市管理是否需要城管现在干的这些事情,这肯定是需要的。如果真的没有城管,大家都不管这些事儿了,可能出的事儿就更大了。第二,方式上是不是改变一些,我觉得要看情况。现在全国有几个城市有不同的模式,有的特别软,就是劝说,不处罚,文明劝导员、城管妈妈,找一些老太太在街上戴着红袖套,你如果不对几个人对你说,这个方法也能管点用,这个方法是可行的,可以推广。另外有的地方做另外一种模式就是城管越来越硬,有一种做法是城管里设公安局这是湖南长沙,还有一种是北京的做法,城管里没有公安但是北京市公安局副局长兼城管局局长,显然是强化公安配合的。所以都在做,有做软的,有做硬的,还是软硬兼施都得有。 【详细】

城管执法对象并非大奸大恶之徒所以百姓更倾向于弱势摊贩

  [网友琴江对语]:前些年,城管不断被爆出“打人”、“伤人”事件,在民众心里留下了极坏的印象,请问是城管自身执法方式有问题还是因为社会过分渲染此类事件?

  【杨小军】:我认为两方面的原因都有,根子上还是社会发展过程中城市管理的要求和在城市里人们生活的方式之间有距离。城市管理都是要实行标准化,要这个地方干净,那个地方没有小摊小贩,哪个地方必须按照什么规矩,这都是城市化过程中设定的城市标准。实际上城市中生活的人群,现在城管面对的相当一部分是从小生活在农村的,因此他们的生活方式决定了他和城市标准之间很多是格格不入的,所以我经常说这是不同阶段的人群集中在一起,你又拿同样的标准要求所有的人群,所以就会发生冲突。我理解就是标准和人们生活方式之间的矛盾和距离。谁来处理这个矛盾和处理呢?主要还是靠城管。比如说小摊小贩没有在固定摊位,按照城市管理肯定是不允许的,占道经营、不安全不卫生的食品,按照城市管理标准肯定是要取缔、要规范,所以这就会发生冲突,根子还是在这儿。要发生冲突,就有用什么样的方式管的问题。相对来说,城管方式比较单一,除了前期的劝说,后期必须要完成指标,必须要解决问题,所以就要你的车拉走、把你的货物扣掉,甚至发生肢体冲突,要采取强制措施肯定发生肢体冲突,这种执法方式就是强制的,肯定会发生冲突。而这种冲突大部分发生在路面上、街面上,大庭广众之下,众目睽睽,所以形象就很不好,当然也就比较容易得到网友或者围观人群甚至是媒体的关注和质疑。所以在这个过程中这种执法方式或多或少会被放大。所以两个方面的问题都有。就像过去讲城管这支队伍不是被人打就是打别人,他犯的又不是滔天大罪,即便是违规违法的老百姓个人,他也不会轻易就范,所以就会发生冲突。假如是杀人放火的违法行为,违法者也不会轻易放弃,但是公众对这件事的判断和认知度不一样,即使执法者直接冲上去或者拿枪击毙罪犯,这个冲突更厉害,但是会受到社会广泛认同的。自古以来大家都认为城管执法的对象并非大奸大恶之徒,普通老百姓更倾向于弱势的摊贩而不是城管。 【详细】

暴力执法与违法摊贩都该得到处理

  [网友我是来看热闹的]:在以往的城管暴力执法事件中,打人城管一般都会迫于舆论的压力受到严重惩处,但是却没有人去追究摊贩占用公共空间的责任。我们是否可以改变一下处罚方式,城管的暴力行为和摊贩的乱摆放行为都要受到惩罚,而打人事件则单独处理,不混淆而谈?

  【杨小军】:我认为应该是各有责任,而且这个处理应该是分开的。前提是摊贩首先违法,然后是城管执法中的暴力执法或者打人的问题,这说明城管的执法效果不好,城管有大事的时候集中整治,奥运会的时候我们整治、两会期间整治,很管用,但是也就是那一段时间,过了一段又恢复到原来状态,所以说执法效果并不太好换句话说执法效果不够。在这种执法效果不够的时候就会出现这种问题,人都有情绪的,从管理角度我们需要重视这个问题,就像医生看病一样,他每天看,一天看几十几百个病人,态度也很难好。城管天天看这几个商贩,你来了我跑了,这种执法变成了拉锯,有时有也会一些情绪。在处理上应该是就事论事,首先是摊贩是否有违法,如果有违法应该处罚,城管如果也有违规也要处罚,所以这个事情首先要就事论事,是商贩的责任就处理商贩,是城管责任就处理城管。一般是双方有了肢体接触以后发生的,不是单向的事情,不能为了博取社会的某种形象忽略和遮盖当事人的违规行为和处理。 【详细】

所有领域都由警察管理从社会管理角度肯定非好方案

  [网友IP]:中国可否学习美国,取消专门的路边摊贩管理人员,由警察代为监管,因为警察的威慑力要远远大于城管,这样还可以减少财政开支,并取得更佳的效果?

  【杨小军】:如果用警察管有效性肯定比城管更高。对于这个事管的有效性肯定要高,但是我不赞成。我认为我们在城市管理问题上可能不能仅看有效性,两个原因。法律上讲,我们给警察的定位还是管治安的,要么管刑事,要么管治安。城市管理秩序,其中一部分和警察有关,但大部分和警察无关,小摊小贩、食品安全、环境污染,一辆汽车拉一彻垃圾抛洒路面,把这些问题都交给警察,这和我们国家对警察的职能定位是不吻合的。第二个方面,警察管理当然比城管管理更有效,但是会导致城市管理执法的强硬度上升。在当今中国,在社会转型和社会感觉发展到今天,我们是用多种方法去磨合,我个人认为可能是后者。警察能管一时,但是很难管一世。有一个说法,你不能把所有的部门最后都搞成警察。食品安全,有人为了强化食品安全的重要性也设了警察。城市管理强调它的重要性,打击暴力执法、暴力抗法也设警察。那农业执法也需要警察了,农民那么多人我们去一两个人不行,是不是也派警察干,所有领域都有警察需要,最后变成了一个警察国家,这从社会管理角度肯定不是好的方案。【详细】

  国家应制定城市管理基本法以解决城管权限和执法问题

  [网友E政建议33723号]:建议国家应制定一部针对城管执法的法律规范。同时国家应制定一部处罚法,专门针对城管及行政人员暴力执法、任意执法以及民众暴力抗法。

  【杨小军】:我同意,城管应该制定一部法律,现在城管这个领域并没有专门法律,目前城管执法法律的现象是“借法执法”,所以肯定有诸多不足,应该有一部规范城市管理的基本法律。这个基本的法律主要是解决两个方面的问题:一是解决城管所管的事情,二是解决城管的权限和城管的执法方式、执法程序、法律责任等等问题。这样统一的既管了社会又管了执法者,我觉得是需要这样一部法律的。毕竟中国现在已经过了30多年的法治建设,大多数行业执法都有一个法律框架,除了基本法律还有一些骨干性的法律,唯独城管还没有专门的法律。十八大提出在2020年基本实现法治政府建成的目标,城管是面上的执法,是大庭广众的执法,更需要一套规范的法律和规范的执法行为。城管的执法是“脸面”上的问题,我们一定是要脸的,那肯定要把脸洗干净,需要制度建设,需要完善。我们做干部培训也培训过城管队伍,有人质疑城管不是公务员为什么由国家行政学院来培训呢?我们培训经费是给公务员系统的,后来我说服他们,城管执法是“脸面”上的问题,脸一定是要洗干净的,有人骂城管其实不仅仅是在骂城管,所以从法律制度的完善来讲,从中国2020年要实现法治政府基本建成的目标来讲,面上的脸面上的这只执法队伍的行为规范也要做到法治基础的完备,所以我很赞成有相应的城市管理的基本法律框架,过去我们提出过这方面的建议,食品安全有食品安全法,公安有人民警察法,规划有城乡规划法,但是城管没有一部相应的法律。城管干的活儿都是别人干的,所以这个部门在一定程度上说是“借法执法”,没有自己的“法器”。所以与其他部门相比似乎显得不那么正规。例如规划部门是自上而下从中央到地方都有各级规划部门。但城管的上级部门是谁?城管上面没有“爹娘”,北京市是直辖市还好,北京市还有城管局,省一级是没有的,只有城市一级才有,例如石家庄市是有城管,河北省则是没有省一级城管单位。北京市区级的城管局和市级城管局没有隶属关系,各级城管都属于同级人民政府管理,向同级人民政府负责。所以在有国家机构改革的时候,城管执法人员内心有些忐忑:会不会影响到机构、人员身份、执法权限等等。【详细】

  访谈新闻:

  杨小军:城管执法遇瓶颈 需适当“换皮”

  

(责编:张庆成、房爽)


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