中国宪法学会张千帆谈“宪法的生命与权威在于实施”

中国宪法学会副会长张千帆

真正地通过改善宪法的机制来落实宪法

[张千帆]:大家好。

[网友水深两浔]:习近平总书记说宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，您是如何理解的？

[张千帆]:宪法的生命在于实施，是因为如果不实施，它就成为一个空洞的东西，说的不好听一点，它就是一张纸，当然写在纸上的文字是没有用的，是不能保护老百姓基本权益的。所以，宪法的生命是在于实施。没有经过实施，这个宪法显然也是没有权威的。因为法律的一个特征就是必须要得到知识，而宪法虽然明确规定了，就是宪法本身是国家根本法，具有最高的法律效益，所以，它应该是有权威的，而且它的权威是最高的，如果得不到实施这一切都是空的，就没有办法保证宪法权威了。

[网友吾本山民]:习总书记在本次大会上的讲话有何种深意？在您看来这次讲话会引领宪法朝何种方向发展？

[张千帆]:我觉得这次讲话和以往的讲话不同的就是，它对于宪法实施尤其强调。所以，以前关于宪法的讲话，基本上涉及宪法的一些大的原则，但是这次就是在这一方面比较充实，比较详细。所以，我认为，这个讲话的精神应该被理解为要真正地通过改善宪法的机制来落实宪法，体现宪法的权威。

[网友孙亚非]:张老师：为什么说宪法是人民民主的基石，其切实施行是依法治国和中华复兴的基本保证？

[张千帆]:宪法是民主的基础，是因为人民行使民主权力必须要有法律上的保证，而这个法律上的保证首先就是宪法，宪法第二条规定，所有的国家权力都是来自于人民，这就是所谓的人民主权原则，主权在民。但是人民怎么行使这个主权，人民必须要通过一套国家宪法规定的国家机制才能实行。宪法又规定了，代表人民行使权力的是各级人大。所以明确规定了这个制度。在这个意义上，宪法是人民行使民主权力的一个法律基础。切实实行宪法是中华复兴的一个基本保证，因为宪法当中规定了许多很重要的基本权力，这些基本权利对于中国社会的稳定与和谐发展是极其重要的，是必要条件，如果这些权力得不到保证，社会会出现很多很多问题，社会和谐就得不到基本保证，就更谈不上复兴了。

比如说我刚才讲的宪法规定了基本民主制度，就是要求基层人大由选民选举，这些人大代表都应该对这些选民负责。然后，人大再去选举同级的政府机构，这些政府机构，主要的政府领导都对人大负责，这样就能够保证最终我们政府对选民负责，只有这样的政府，才不会去滥用权力，因为如果它滥用权力，选民在下次选举的时候，就不会去选它，或者它对于这种权力就能够及时地得到人大代表的监督，人大代表去罢免滥用权力的官员、贪污腐败的官员，如果人大代表不能履行职务，疏于履职，下次在选举的时候，选民就会把他选下来。所以，通过这种机制，才能保证依法治国，才能保证政府的基本决策有利于整个民族的发展。

宪法审查制度设计的不尽合理导致宪法没有有效实施

[网友抹茶拿铁123]:很多人都说在中国大家最不怕的就是宪法，因为我们没有违宪审查，您是如何看待我国宪法的地位的呢？如果宪法只能被高举，不能被使用，您认为这是否是宪法的一个漏洞？

[张千帆]:宪法没有得到有效的实施，这次也是习总书记讲话的重中之重。为什么宪法没有得到有效的实施呢？就和我们宪法审查制度设计的不尽合理有关系。宪法现在规定的是由全国人大常委会来解释宪法、监督宪法的实施，有的人就误以为好像全国人大常委会是唯一能够解释宪法、实施宪法的机构，这是一个误解。宪法这一条只是说全国人大常委会是解释宪法的最高机构，它作的解释是具有最高权威的，但是这并不表明只有全国人大常委会才能解释宪法、实施宪法，各级的政府，无论哪个政府部门，在办事的时候，在决策的时候，都必须以宪法为依据，这个过程当中，它必然要理解和解释宪法。所以，首先需要澄清这个理解。比如说有的人认为，中国法院没有权力实施宪法，这也是错误的，法院在判案过程当中如果涉及宪法问题，它必须就对宪法作出解释，必须在适当的场合下适用宪法。只不过如果将来全国人大常委会有一个在同样领域的解释，它的解释具有更高的地位，具有最高的地位。现在有些概念不清楚，就导致了宪法高高在上，被架空了，全国人大常委会自己在30年过程当中也没有解释过宪法，这层误解把这个解释宪法的任务认为是由全国人大常委会专有，然后，常委会就没有解释宪法，我想在很大程度上导致了最不怕就是宪法，因为宪法失去了实际的法律效应。

[张千帆]:一方面是宪法设计上存在一定的问题，我想更多的事实上是人们对这种宪法设计的理解也出了问题。所有的政府机构，其实都有义务去适用和解释宪法。我觉得也应该是这样的。这样的情况事实上是会经常出现，比如说地方政府违法征地，这就侵犯了农民的财产权，而且征地补偿往往是不适当的、不合理的，这也违反了宪法对征收必须给予补偿的规定，这也都是宪法问题。比如拿去法院诉讼，法院就应该依据宪法来判决这样的案件，针对地方政府的违法和违宪行为作出判决。还有许许多多其他的问题，所有涉及比如公民权利保障，政府机关侵犯了宪法规定的公民权利，这些都是宪法问题，都应该由有权人的机构对这些问题作出及时有效的处理和回应，现在大家都保持沉默，导致宪法被架空，实际上在我们国家宪法问题是大量存在的。你刚才讲到民法和刑法，民法和刑法确实并不直接涉及宪法问题，尤其是民法处理私人和私人之间的争议，宪法主要管政府，它给老百姓赋予权利，对政府赋予义务，如果政府没有适当履行义务，或者侵犯老百姓权利，就适用宪法。有时候在刑法当中出现，比如在审判过程当中，政府机关、公安或者检察没有尊重犯罪嫌疑人的相关权利，也可以被认为是违反了宪法所规定的。

[张千帆]:有些问题，行政法是可以处理的，但是有些问题是行政法处理不了的，比如征地，如果地方政府违反了法律所规定的标准，这个时候，它可以被作为是一个行政法问题，要依法行政，它没有依据有关法律。但是，有时候可能会碰到没法可依的情况，可能就只有依据宪法，或者规定的法律本身不合适。比如，现在的土地管理法、物权法也是这样，比如征收农地，最高不能超过30倍的清苗费作为所谓的补偿标准。这样的标准很可能是达不到宪法所要求的以市价为标准的公平补偿，这个时候法律本身出了问题，靠行政法就解决不了，行政法只是强调依法行政，你按照这个法律去办事，如果这个法律本身出了问题就必须要诉诸宪法。

[网友笑笑蛋糕]:现行宪法在保障人民民主权利方面是如何发挥作用的？

[张千帆]:现行宪法在保障人民权利方面主要是两大方面，一方面就是规定了一套选举制度，刚才已经提到了。宪法第二条涉及的人大制度，宪法第三章一开头就详细地规定了全国和各级人大。还有一条很重要的规定，第34条规定了公民的选举权和被选举权。另外一条范围更广的政治权利就是宪法第35条规定的言论、出版、集会、结社自由。如果没有言论自由，公民不能自由表达自己的意见，表达自己的立场，选民和候选人之间、和参选人之间不能自由地去交流，这样候选人不知道选民要什么，选民也不知道候选人的立场是什么，这样的选举只能是假选举。所以，一定要有言论自由、出版自由，包括集会和结社自由，有些规定公民自己能够在维护自己的权利，比如说地方政府有时候在当地建造了PX工厂，或者有些可能会污染环境的工程，这时候周围居民都很担心，他们可以利用这个集会自由向政府表达自己的诉求和担心。就是说不一定走民主程序，到时候你去选人大代表，然后人大代表再去问责政府，这可能是一个很长的过程。到那个过程走完了，可能工程已经完成了，甚至污染发生了。所以，宪法有些规定，主要是第35条，是保障公民向政府反映意见，提出诉求的权利。而且宪法后面也明确规定了，公民有检举、举报，而不受打击报复的权利。

和这个相关的，可能再扯的远一点，就是民主和言论自由也需要得到法治上的保障。所以，宪法所规定的依法治国、建立法治国家，包括法院依据法律独立行使审判权这类规定，也是对于民主权力的一种保障。

宪法的修改是一个与时俱进的完善过程

[网友水深两浔]:您认为宪法作为母法与其他子法有着什么样的关系？

[张千帆]:宪法作为母法，和其他子法之间的关系，其实就是不同位阶的法律之间的关系，我个人是不太主张母法、子法这种提法，我们这种宪法体制并不要求所有的法律都得到宪法的明确授权，就是宪法规定全国人大能制定这样的法律它才能制定，不是这样的，我们不需要经过宪法的规定，这种特定的授权，全国人大常委会就能制定法律。但是，制定的法律不能违反宪法，因为宪法是最高权威。比如不能违反第35条的言论自由，不能侵犯第36条规定的宗教信仰自由，还有许多其他的自由。所以，宪法是根本法，它具有着最高的法律效力，所以，其他的法都必须服从宪法，都不能违背宪法，宪法和其他法律之间的关系就是这样的一种基本关系。

宪法的这种地位和其他法律之间的关系，只是一种相对的，宪法也可以改，我们宪法当中可能有些规定的不那么妥当，比如原先有反革命罪，后来把它删掉了，有些地方该规定的没有规定，可以补充进去。只不过宪法作为一部基本法，应该具有一种稳定性，一般情况，它应该比其他的法律更加稳定。其他法律修改可以更加频繁，而且修改程序也比宪法相对来说更加简单一些。

修改宪法需要全国人大成员的代表的三分之二以上通过，一般法律只要一个简单多数就能通过了。所以修宪比一般法律要求更高。

[网友呆头小鹅]:在这30年中，中国共产党在依法治国、依法执政方面做了怎样的努力？

[张千帆]:我认为在过去30年，宪法实施方面，主要的成就是立法，因为“文革”结束以后，国家法律上一片空白，许多需要立的法没有立，所以“文革”结束以后到现在，去年全国人大常委会也宣布法律体系已经基本建成，也就是说，在立法方面，该立的法基本上都立了，主要的成就是在于这儿，所以谈到宪法实施，有两种实施，一种是程序意义上的实施，一种是实质意义上的实施。程序意义上的实施，其中主要的一部分就是我刚才讲的立法方面的努力，依据宪法，执照不违背宪法，制定这个国家所需要的法律，每一个国家机构，包括人大，包括国务院，各级政府，都按照宪法所规定的这道程序来办事。还有很多人认为宪法不管以后，大家不怕宪法，为什么？是因为它实质意义上的实施没有达到。就是说，宪法程序来办事，全国人大每年3月都按照宪法规定要去开会，但是，政府在做事的时候，它最后所产生的结果，比如说全国人大制定的法律，或者国务院制定的法规，政府所作出的决策，或者作出的一些具体决定，符合宪法，有没有侵犯公民的基本权利，我们现在因为在行宪机制上出现问题，没有能够很好地去监督政府权力的行使。所以，实质性的实施还很不充分，可以说还没有起步。

1982年和1954年在宪法实施上差不多，都没有有效的实施机制。当然他们有些区别，全国人大常委会的职权不同，国家主席的职权不同，这些都是两者之间的区别。还有一个比较主要的区别，首先就是他们比较相似，现在一共有四部宪法，1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，1975年宪法就变成一部文革宪法，根本就不算一部宪法，1978年宪法纠正了文革宪法的一些问题，但是还是受文革影响，一直到1982年很大程度上回到54年宪法，借鉴了1954年宪法的基本框架再有所调整。还有一个很重要的调整，就是公民权利原来从第三章放到了第二章，放到了国家机构之前。一方面凸显了公民权利保障的重要性。另外一方面，等于是让国家的目的、让宪法的目标变得更加明确，保障公民的基本权利。国家机构的设计，就是我们这套制度，人大制度、一府两院制度都是要为保障人权而服务，保障人权是目的，国家机构、权力结构是手段。目标是不变的，但是手段是可以调整的。我们需要发现的是最有利于保障公民权利的那套制度。如果在这个过程当中，我们发现某些制度没有能够很好地实现这个目标，就要做出及时的调整。