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郑功成:社会保障制度将从形式普惠走向实质公平

2012年10月26日09:43    来源:人民网强国论坛     手机看新闻

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中国人民大学教授郑功成

【访谈全文】 【访谈预告】

    【编者按】:社会保障转型一直是近年群众所关心的焦点。党的十六大以来,我国出台了多项社会保障制度,社会保障框架日益健全。城镇居民养老、医疗等各项保障都有所加强,农村居民的各项保障也逐步纳入了社会保障体系中。然而,随着老龄化的加重,社会保障支出的加大,社保的转型也就更亟需顶层设计。为此,在党的“十八大”如召开前夕,人民网强国论坛记者就“加强顶层设计,应对社保转型”为话题专门采访了长期从事社会保障理论与政策研究并负责主持过中国社会保障改革与发展战略研究的中国人民大学教授郑功成。 【详细】

历史性跨越:社会保障十年辉煌
 
    【强国论坛网友可乐干脆面】:郑教授,该如何评价一下近十年来我国社会保障改革所取得的进展?
 
    【郑功成】:毫无疑问,近十年特别是近五年来,是我国社会保障改革与制度建设取得巨大成就并实现历史性跨越的时期。这种历史性的跨越表现在于:一是实现了从选择型制度安排到普惠型制度安排的重大转变,社会保障制度普惠全民的愿景正在变成现实。二是实现了从长期试验性改革状态走向定型、稳定、可持续发展阶段的重大转折,《社会保险法》、《军人保险法》的颁布及对《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》等的大幅修订,表明了我国社保改革开始从“摸着石头过河”的年代走向法制化时代。三是实现了从单项制度推进到全面建设社会保障体系的重大进展,低保、养老、医疗保障等骨架型项目在持续发展,教育福利如免费义务教育、残疾人事业、老年人福利事业及慈善公益事业近几年来得到了加速发展等,它回应的不只是某个群体的福利诉求,而是城乡居民的普遍性福利诉求,是全民福祉的提升,从而是制度建设的全面飞跃。四是实现了公共投入持续增长、城乡居民福利水平持续提升的重要目标。十年前提到社会保障时,最流行的说法是只能“雪中送炭”,不能“吊高了老百姓的味口”,公共投入极端有限,社保水平甚至无法真正免除困难群体的生存危机。今天的社会保障已不再满足于“雪中送炭”,而是走向了全面解除人民后顾之忧并确保相应生活质量的“锦上添花”,进而成为调节社会财富分配格局日益重要的机制。
  在这十年间,几乎各项社会保障待遇都有了大幅度提升。其中退休人员的养老金已经“八连增”,优抚待遇、救助标准等均在持续提升,而农村居民在社会保障体系建设中无疑是受益最多的群体,因为近十年追求的就是以农村为突破口的覆盖全民的社会保障体系建设。从2003年启动新型农村合作医疗到全民医保愿景的即将全面实现,从2007年实施农村低保到这一基础性制度安排在城乡实现应保尽保,从2009年进行农村社会养老保险试点到今年实现制度全覆盖,再加上2006年将农村摊派供养的五保户纳入国家财政供养,等等,都揭示了我国社会保障体系建设已经进入了覆盖全民的新时代,其公平价值取向已经不可逆转。【详细】
 
积极面对、理性应对老年社会的到来
 
    【网友不关注】:老龄化社会的到来是一个全世界共同面临的难题,请您谈谈我国应采取怎样的策略以应对老龄化社会,真正做到老有所养、病有所医?
 
  【郑功成】:我多次讲过这样的观点,即要以积极的心态面对老龄化,又要以理性的制度安排来应对老龄化。强调要以积极的心态来面对老龄化,是因为人均寿命不断延长是人类社会发展进步的产物,试问还有什么指标能够比这一指标更能全面显示出社会发展进步的状态吗?因此,人口老龄化不是人类发展的消极结果而是最具综合意义的发展成就,我们没有理由以悲观或消极的心态来看待这一发展成就。同时,我多次到过德国、瑞典、日本等老龄化程度很高的国家,并未看到这些国家因人口老龄化而衰落。如德国65岁以上人口占人口总数的比重高达23%,依然显得生气勃勃,继续扮演着支撑欧洲经济并对世界经济有卓越贡献的强盛大国;日本作为当今世界最长寿的国家,虽然近20年来因经济政策失误等原因导致长期处于几乎零增长状态,亦未见到日本遭遇人口老龄化危机;瑞典作为“福利国家的厨窗”,其人均预期寿命早已超过80岁,我看到的同样是祥和、向上的气象。这些国家作为老龄甚至高龄社会的典型代表,都以良好的现实表现雄辩地说明了老龄化并非可怕的怪物。
  强调要以理性的制度安排来应对人口老龄化,一方面是人口老龄化并将日益具体表现为少子高龄化的趋势不可逆转,家庭保障功能持续弱化的趋势不可逆转,我们必须妥善应对老年社会的到来;另一方面则是中外正两面的经验教训提醒我们必须理性地做好相关制度安排。前面讲到过的德国、日本、瑞典等高龄国家能够顺应老年社会到即是有一套能够与本国国情相适应的制度安排。联系到我国现实,医疗保险制度普惠全民的愿景即将实现,养老保险制度覆盖全国亦将在年底变成现实,这是了不起的巨大成就,但在相关制度安排上仍然不容乐观。因为全民医保制度虽然已经建立起来了,但老年人的健康与医疗代价却随着年龄增长而增长;养老金制度虽然即将覆盖全国,养老金待遇也在不断提升,但不同群体之间的待遇却不太公平,其地区分割、群体分割状态客观上还在直接构成了老年人晚年生活的制约因素。特别是老年服务体系建设不仅滞后,而且呈现出一种非理性的取向,如社会养老服务供给严重不足,优良的传统型家庭养老并未有相应的家庭政策支持,社区养老更缺乏相应的规划,越来越多的老年人因缺乏相应的服务保障而影响到自身的生活质量。【详细】
 
未来:实现从形式普惠走向实质公平的飞跃
 
    【网友淡水鱼】:您对中国所有社会保障制度有着长期的观察和深入的研究,2007年以来作为“中国社会保障改革与发展战略研究”项目负责人,更组织全国数以百计的专家学者及官员研讨我国整个社会保障的建设与发展,发布了许多重大研究成果。您对于“十八大”后社保转型方面如何建言献策呢?
郑功成:我们的研究成果主要体现在2008年夏完成的核心战略报告《中国社会保障改革与发展战略:理念、目标与行动方案》和2010年底完成的最终成果《中国社会保障改革与发展战略:总论卷》、《中国社会保障改革与发展战略:养老保险卷》、《中国社会保障改革与发展战略:医疗保障卷》、《中国社会保障改革与发展战略:救助与福利卷》中,核心战略报告于2008年初秋提交给决策层,后者中的许多内容则通过多种途径报送给决策层,都受到了重视。上述成果作为集体智慧的结晶,先后于2008、2011年交由人民出版社公开出版。
在2008年的核心报告中,我们将从这一年开始到本世纪中叶划分为三个阶段,从理论上提出了中国社会保障改革与发展战略的三步走战略。其中,第一步(2008-2012年)的目标任务是构建起“两免除一解除”的社会保障支架,即建立覆盖城乡的社会救助制度免除全民的生存危机、建立覆盖全民的医疗保险免除疾病恐惧、建立覆盖全民的养老保险制度以逐步解除全民的养老后顾之忧,为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础;第二步(2013-2020年)的目标任务是从普惠走向公平,实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展;第三步(2021-2050年)的目标任务是在进一步完善中国特色社会保障制度并实现可持续发展的同时,不断提高保障水平,确保国民的生活质量,全方位地满足国民对社会保障及相关服务的需求,迈向中国特色社会主义福利。当时提出这样的目标曾被人认为是乌托邦,特别是有人说要在2012年实现医保、养老保险制度全覆盖绝无可能。然而,现在我们看到了,近几年在党和政府的高度重视下,这些当初被人认为不可能实现的目标即将实现了,这无疑是世界社会保障史上的一个奇迹。正因为有了这几年的巨大进展,我对我们国家在本世纪中叶进入到中国式的福利社会更加充满信心。【详细】
 
医保整合是全民医保制度优化的必由之路
 
  【网友不关注】:提起医保制度,大家听得最多的就是“碎片化”,为何会形成“碎片化”现象,会带来哪些问题?国外全民医保国家的制度是不是也是合一的?
 
  【郑功成】:所谓制度碎片化,就是应对同类风险的社保制度按不同人群进行分割的方式来实施。我国现行医保制度包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗,再辅之以医疗救助,是典型的城乡分割、就业人口与非就业人口分割。其成因主要有三:一是城乡分割的路径依赖。改革前城镇是公费医疗与劳保医疗,农村是合作医疗,现在农村居民的医保虽再无合作成份却仍沿用过去叫法,并继续采取分割方式推进,这显然是旧体制的沿袭。二是渐进改革的路径依赖。我国的改革事业普遍采取先局部试点后逐步扩展的渐进策略,医保也不例外,先从职工医保改革开始,再陆续建立覆盖其他人口的医保制度,从而导致了城镇就业人口与非就业人口的分割。三是各地自主试验,虽激发了地方的积极性与创新性,但因缺乏顶层设计,致使各地医保模式五花八门。制度碎片化的后果,就是导致不同群体的医保待遇差异,造成公平性欠缺;同时也必然带来管理分割、经办分割,进而导致行政效率低下、公共资源浪费和重复参保与缺漏并存等诸多弊端,它与我国城乡统筹发展方针与城市化、现代化进程是相悖的,从而是继续深化医保改革的重点所在。从国外实践来看,全民医保应当是用同一制度覆盖全体国民,这是符合医保公平原则与大数法则的必由之路。【详细】
 
医保信息化建设是解决重复参保的技术保障
 
  【网友可乐干脆面】:职工、居民医保归人社部门管理,新农合归卫生部门管理,如果制度合一,您觉得应该归哪个部门管理较合适?部门之间利益怎么协调?有人提出应有一个高于部门的改革协调机构才能推动整合。您怎么看?
 
    【郑功成】:在卫生部门未与公立医院真正脱钩的条件下,归口人社部门统一管理全民医保应当是合适的选择。因为人社部门不仅具有长期管理医疗社会保险的机构、人员、经验积累与信息系统,而且和医疗方没有直接利害关系。卫生部门则宜切实负责公共卫生发展和推动公立医院改革,并构建布局合理、方便就医的医疗系统,同时参与全民医保的监督。只有这样,才能消除部门利益,统一经办机制,并实现医保制度整合与医卫、医药等配套改革同步发展。为此,确实需要有一个超越主管部门之上的权威协调机制,如赋予国务院医改办做好医改及其实践路径顶层设计的更大权责,在当前具有必要性。
 
  【网友文艺骚年】:有人认为,只有医疗服务体系实现高效运行,才能谈到制度的整合,否则财力也难以负荷“以药养医”的黑洞。而要实现高效运行,公立医院必须实行管办分离,不能自己监督自己。对此,您的观点是什么?
 
  【郑功成】:医保不可能孤军突进,而是需要医疗卫生、医药体制改革紧密配合,否则便不可能独自赢得人民满意,这是以往实践证明了的基本结论。因此,必须通过公立医院的改革来切断医药之间的利益链条,实现管办分离、医药分离并确保其公益性,同时扶持社会或民营医疗机构发展,使之在相互竞争中不断提升服务质量。同时,公共卫生充当着全民医保的基础,医药系统肩负着药物供应的使命,它们都直接影响着全民医保的实践效果,从而必须同步推进改革。此外,医保信息化建设也是一项基础性工程,必须尽快改变多头经办格局下信息系统相互分割的状况,在统一经办的同时推进统一的医保信息化建设,这是解决重复参保、资源浪费等问题并实现有效监管的必要技术保障。【详细】

 

(责任编辑:房爽、黄玉琦)

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